PPP的核心是風(fēng)險責(zé)任分配合理，哪一方控制力大分配給那一方，而不是簡單的骨頭搭肉的推出去思路。保底量的內(nèi)在邏輯，是保底量預(yù)測和管網(wǎng)建設(shè)責(zé)任，在當(dāng)前的政府管理分割的局面下，社會資本尚無力承接，應(yīng)該由政府承擔(dān)更有力度。按這樣的風(fēng)險分配后，政府更有壓力完善管網(wǎng)(當(dāng)然也相對更有能力)，更有利于避免污水廠負(fù)荷不能及時到位。

類似的問題還可能出在考核污水垃圾BOT的建設(shè)成本。

總而言之，風(fēng)險責(zé)任合理分配，這是PPP的靈魂，是牛首的頂層結(jié)構(gòu)，而績效考核是下一個層級，是牛尾的控制節(jié)點(diǎn)。只依賴和信任績效考核就能做好PPP，類似于說公建公營加審計(jì)就能獲得類似市場機(jī)制的效率。

實(shí)際上，企業(yè)也需要認(rèn)真對待保底量問題，保底量不科學(xué)，政府后期違約可能性很大(無論過高還是過低)，賴在協(xié)議上必然是容易導(dǎo)致政府違約而雙輸。

總的背后的邏輯是：指導(dǎo)思想中應(yīng)深刻理解在PPP中企業(yè)獲取利益沒有錯，PPP必須遵守商業(yè)邏輯，在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中，將利益訴求導(dǎo)向最大公約的長期效率提升。

對于保底量的問題，清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、博導(dǎo)，清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清認(rèn)為，具體情況具體分析，籠統(tǒng)討論，永遠(yuǎn)不會有共識。

他表示，2014年，發(fā)改委組織立法研討十幾二十多輪，其中一次專門研討政府保底量和保底率的問題，爭論了一下午，已有共識：政府保底量是合規(guī)（當(dāng)然關(guān)鍵是按傳統(tǒng)模式國企的效率去測算，然后投標(biāo)競爭得結(jié)果，即物有所值的概念），政府保底率是違規(guī)的（投資者會故意做大成本）。

學(xué)術(shù)界和有經(jīng)驗(yàn)的實(shí)務(wù)界都明白：1）如果銷售渠道（如水網(wǎng)/電網(wǎng)）是政府/國企控制的項(xiàng)目（如水廠/電廠），政府必須擔(dān)保最低需求量；2）如果銷售渠道（如高速公路）不是政府/國企控制的，政府要么擔(dān)保最低車流量，要么擔(dān)保壟斷性。當(dāng)然，政府擔(dān)保的量加上政府定價和調(diào)價，是按照傳統(tǒng)模式國企的歷史數(shù)據(jù)測算，保證投資者不虧本，不保證投資者賺錢，投資者還是承擔(dān)了風(fēng)險（如效率比傳統(tǒng)模式的國企低）。王守清認(rèn)為，PPP在國際上用了30多年，在國內(nèi)也推廣了這么多年，這些都是常識。他建議，目前，迫切需要教育有關(guān)政府部門，特別是審計(jì)署和財(cái)政部有關(guān)司局官員。

清華大學(xué)PPP中心主任助理、行業(yè)發(fā)展部部長，原北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理劉世堅(jiān)認(rèn)為取消或取或付機(jī)制后存在四種可能：1、政府規(guī)劃不合理，社會資本和銀行利欲熏心，還是霸王硬上弓，然后大家慢慢磨。2、沒有社會資本參與，倒逼政府修改規(guī)劃。3、政府自己舉債修廠。4、沒有社會資本，政府也沒錢，也不改規(guī)劃，事情不做了。

畢馬威企業(yè)咨詢（中國）有限公司基礎(chǔ)設(shè)施投融資（IGH）合伙人，國家發(fā)改委、財(cái)政部PPP雙庫定向邀請專家李煒也提出了自己的見解，他表示，一，按照PPP風(fēng)險分配的基本原則之一“由對風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險”，污水處理廠的規(guī)模、管網(wǎng)建設(shè)都是政府可以掌控的，也只有政府掌控的成本最低，有必要設(shè)置保底量，由政府承擔(dān)最低需求風(fēng)險。此時效率配置最優(yōu)，政府不應(yīng)把自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任交給別人、讓別人幫助實(shí)現(xiàn)。

第二，有觀點(diǎn)認(rèn)為設(shè)定保底量意味著“穩(wěn)賺不賠”、涉嫌“固定回報(bào)”，他并不認(rèn)同。事實(shí)上，保底水量只是針對最低供給量的安排，項(xiàng)目是否盈利和項(xiàng)目條件、外部環(huán)境及社會資本能力密切相關(guān)，社會資本還面臨成本波動、運(yùn)營不達(dá)標(biāo)等諸多風(fēng)險，并不能穩(wěn)賺不賠。

第三，在特定情形下是可以不設(shè)置保底量的，關(guān)鍵還是看誰控制風(fēng)險。比如，目前自來水項(xiàng)目基本不設(shè)置保底水量，前提是政府授予社會資本特定區(qū)域的壟斷權(quán)（特許經(jīng)營權(quán)），決策均由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，如決定新增規(guī)模、供水管網(wǎng)改擴(kuò)建時序等。因此，在授予特許經(jīng)營權(quán)（特定區(qū)域或范圍內(nèi)的排他權(quán)或優(yōu)先權(quán)）的前提下、由社會資本自行負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)模、配套建設(shè)決策的前提下，可以考慮不設(shè)保底量，由社會資本承擔(dān)相應(yīng)的需求風(fēng)險。

“一件事情，從最壞的結(jié)果出發(fā)去設(shè)計(jì)倒逼是一條路，從力爭最優(yōu)出發(fā)去設(shè)計(jì)也是一條路，就看你是愿意走哪條了，摸石頭上癮也不是不行”，北控水務(wù)集團(tuán)有限公司水環(huán)境投資中心總經(jīng)理、財(cái)政部發(fā)改委雙庫專家徐東升評論道。

江蘇中天環(huán)境公司陶明清認(rèn)為這本質(zhì)上是兩個問題，一是污水收集問題。第一，污水收集涉及到大量單位管網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)，包括企事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)，國家只授權(quán)政府有權(quán)有責(zé)任收集管理，第二，污水排放管理權(quán)限在政府建設(shè)部門，是行政權(quán)，第三，城市污水水質(zhì)監(jiān)管屬環(huán)保部門，也是行政權(quán)。這些行政權(quán)力行為，法理上不可以市場化，怎么會讓市場去履行法定由政府履行的職責(zé)。20年前都已清晰且成為常識的，今天，又要推翻常識。二是污水處理廠運(yùn)營，僅限圍墻內(nèi)是一個工作效率問題，可以市場化。保底水量，僅僅是項(xiàng)目計(jì)量的基礎(chǔ)，不是項(xiàng)目成立與否的基礎(chǔ)。項(xiàng)目的基礎(chǔ)是政府保質(zhì)保量把污水送到圍墻之內(nèi)，否則，雙方?jīng)]有交易物。大家總不會對一個不確定的對象進(jìn)行報(bào)價與交易吧。

對此，國家發(fā)改委PPP專家 沈陽市于洪區(qū)投融資管理中心副主任張宇表示，審計(jì)署屬于事后監(jiān)督，而且是結(jié)果導(dǎo)向，你跟他解釋太多除非有相應(yīng)的依據(jù)否則它只看最終體現(xiàn)出的情況，因此被認(rèn)定是固定回報(bào)的結(jié)果在意料之中。那對于此類項(xiàng)目，我們是否可以在前期做些反思呢?首先污水，垃圾處理不是必然做PPP模式，很多專項(xiàng)債券甚至一般債券也有用于上述項(xiàng)目的，因此它就是個軟約束，那進(jìn)一步問，我們的專項(xiàng)債券甚至一般債券用到上述項(xiàng)目到底是用哪了呢?個人覺得應(yīng)該用到管網(wǎng)上，而不是那個“廠”，解決沒有收益投資的部分，之后再有多少錢，再判斷是自己干還是找社會資本。第二，由于完全掛鉤和取消最低需求的規(guī)定，那如果政府你要胡亂規(guī)劃，好大喜功，那你就自己干，咱們社會資本也別“眼饞”，更別“撩閑”，因?yàn)槟阋坏傲瞄e”，后面出現(xiàn)的一切后果你自己承擔(dān)。與此同時，政府也應(yīng)該結(jié)合你的發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政承受能力判斷你要上多大規(guī)模，是不是有產(chǎn)能的閑置，當(dāng)然這個環(huán)節(jié)應(yīng)該在可研階段，而不是PPP階段。因此在新文件的約束下，政府可以聘請專業(yè)人士在可研階段深入項(xiàng)目論證，必要時邀請行業(yè)上的社會資本參與，提出達(dá)到什么程度社會資本能夠獨(dú)立運(yùn)營條件，一旦進(jìn)入PPP程序，那社會資本也應(yīng)該明確自己是否具備不靠政府的“兩把刷子”，因此，一旦啟用PPP模式，政府和社會資本就是周瑜打黃蓋，一個愿打，一個愿挨!真要做到這些了，無論是財(cái)政部還是審計(jì)署，它也沒法給你扣帽子了，你也覺得沒那么冤!

對于該話題，湯明旺也曾發(fā)表過相關(guān)觀點(diǎn)，詳情請點(diǎn)擊：E20環(huán)境平臺 湯明旺：環(huán)保PPP最低需求風(fēng)險分析及優(yōu)化建議；環(huán)保PPP“保底量”應(yīng)該扣上“固定回報(bào)”的帽子嗎？

【附】薛濤：提示PPP規(guī)范中對原有特許經(jīng)營模式的誤傷風(fēng)險

最近一年來PPP規(guī)范里很多事件很吊詭，需要特別重視和盡力避免：

就像《濤似連山噴雪來——薛濤解析中國式環(huán)保PPP》書中所寫（相關(guān)閱讀：亡羊補(bǔ)牢為時未晚，一份環(huán)保PPP的掃雷求生指南），針對PFI新菜地前四年野蠻生長的緊急規(guī)制，很可能由于分類不清的原因，會帶來橫掃一切的，把長的還湊合的老菜地都踩糊了的風(fēng)險。

特許經(jīng)營的老牌社會資本，莫要輕視忽視這個問題的影響。我說的不僅僅是耽誤企業(yè)發(fā)展，我認(rèn)為是違背了基本規(guī)律且影響了政企民三者共贏的格局。

比如：

1、在審計(jì)署全面介入而且對ppp理解不深的背景下，“淫威”發(fā)作，頻頻出現(xiàn)保底量認(rèn)定為固定回報(bào)，然后，地方政府開始出現(xiàn)不設(shè)置保底量的模式。我的意見，如果實(shí)在要從，至少配個相對壟斷權(quán)完備下基本法理吧，但是即便如此下去，危害還是很大的。

2、上一款，最怕是調(diào)出“可用性付費(fèi)”這個大法螺，生搬硬套的套在運(yùn)營類項(xiàng)目上，然后認(rèn)為一切都解決了，暈了，我看這樣下去，還不如運(yùn)營的回到公建公營算了，好歹圖個方便。

3、接上一款，雖然不用“可用性付費(fèi)”在運(yùn)營類項(xiàng)目上，但套用基本邏輯和績效從嚴(yán)的思路，要求對污水垃圾的竣工后工程造價決算后并調(diào)整投標(biāo)報(bào)價。哥，造價降了要降服務(wù)價，萬一漲了呢?對市場博弈邏輯實(shí)在沒理解呀……

4、績效考核，對原有老特許經(jīng)營里一些良好的機(jī)制依然重視不夠，也許會導(dǎo)致過度依賴打分綜合的，可能稀釋了核心要害的約束性，這個，需要留意下一步進(jìn)展。

5、對于傳說中的ppp條例，怕它不來，怕它亂來....

在去年年底的2018年的固廢戰(zhàn)略論上，我認(rèn)真提示了風(fēng)險（詳情請點(diǎn)擊：薛濤：四維集約，合縱連橫—固廢產(chǎn)業(yè)年度盤點(diǎn)），具體提示見下圖：

眼看那一片還算齊整的菜地面臨狼藉風(fēng)險，捉急。最近邀高手發(fā)文細(xì)細(xì)分析之，可以期待。

對于備受關(guān)注PPP話題，在將于3.22-23日舉辦的“2019（第十七屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇”中，將邀請行業(yè)專家、代表企業(yè)進(jìn)行專題討論，敬請關(guān)注。了解論壇初步議程及在線報(bào)名可點(diǎn)擊報(bào)名。

編輯： 劉影