時間： 2019-07-03 10:38
來源： 中國水網
作者： 薛濤
2019年5月5日，國務院正式公開《政府投資條例》，條例將加強政府投資管理，規范政府投資行為（詳情請點擊：剛剛，國務院發布《政府投資條例》，規范數萬億政府投資行為）。
2019年7月1日，《政府投資條例》（國務院令第712號）正式生效，國家發展改革委隨之發布《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規[2019]1098號），就政府和社會資本合作（PPP）的管理規定做出相應調整。E20環境平臺執行合伙人，E20研究院執行院長，國家發改委、財政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤對此第一時間進行了解讀。
無論原因如何，2014年因43號文的以控債為目的所發起的PPP的大規模釋放，在2017年八月一日的史部長講話談當前PPP存在的四大問題（詳情請點擊：PPP即將糾偏？史部長講話之于環保行業的幾個看點）及后續的財金92號文以及財金10號文（詳情請點擊：速遞：財政部官方權威解讀PPP規范重磅文件92號文、財政部重磅發文規范PPP發展，對環保相關領域有哪些影響？）為轉折點，逐步進入緊縮期，內在機理我們之前有大量文章，在此不再詳述。今天所發布的文件，其實并不直接相關產業界所關注的PPP機會的緊縮或者釋放，而是發改委著眼于PPP長期可持續機制建設的努力。
2019年，PPP條例并未如坊間曾經傳說的那樣如期出臺，卻迎來了政府投資條例。政府投資條例、企業投資條例的分別實施，與PPP的關系是什么？2019年伴隨著《政府投資條例》正式生效施行所發布的《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資〔2019〕1098號）文件，其實已經在PPP條例可能遙遙無期的情況下給予了解答。
基于兩個投資條例的更高階的上位法地位，這個1098號文對當前PPP的影響也是非常重大和深遠的，對于新建或改建的基礎設施投資項目，基本上彌補了PPP條例缺位中所可能遺失的以下細節問題，對未來的PPP的可持續發展意義重大：
1、 可行性論證在PPP流程中的重要地位（后面詳敘）；
2、 實施方案的重要性（這個確實也值得反復強調，套本子的情況必須遏制）；
3、 在線平臺的監管（我個人希望未來對地方政府違約的情況這個平臺也能如文件所明示的發揮督導作用，更有利于PPP的長期穩定）；
4、 PPP咨詢機構的公平競爭（避免地方保護主義）；
5、 鼓勵民企參與（但是還需要解決融資方面的中性競爭問題才是根本）；
6、 公開招標為主的采購方式（這個我相當支持，但是建議引入兩步招標法的創新以應對相對復雜的項目結構或者不易確定或統一的技術路線）；
7、 項目資本金的嚴肅性等等。
除以上顯見的意義以外，在文件逐步落地中，如何做好可行性研究和實施方案，如何能夠深入反映項目機理，如何能夠既符合一般基礎設施投資的科學評價要求，又尊重PPP本身的內在規律邏輯，是咨詢公司等PPP開發者最終能夠在緊縮的大趨勢下適者生存的關鍵。可研決定的是項目本身是否應該上的問題，而PPP的兩評一案是決定如何由社會資本來投資和運行項目的問題，這兩個不同階段本應該是既融合又有各自關注重點的太極陰陽兩面。
此外，雖然這個文件對現有的PPP流程進行了重要的完善，但目前的PPP政策環境依然還有很多問題我們還沒有解決：
比如回到我之前在對PPP重新分類后（詳情請點擊：薛濤：環保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產業變局）曾經詳細論述的一個問題，污水、垃圾這樣的項目，既然財政部經建司已經要求全面市場化（詳情請點擊：財政部PPP中心約稿薛濤：全面污水垃圾PPP萬億空間和優化建議），那么就不該受到財承的任何約束，即便10號文給與例外，也還是10%。對于明明可以通過科學的可研論證確定合理規模檔次以后，這些項目（至少污水廠和垃圾廠）無論是通過PPP，還是通過政府的平臺來操作，政府為此需要準備的財政付費一分錢不會少。只要通過可研所確定的項目規模檔次合理，這類剛性支出項目的PPP根本無關于任何隱性負債（難道城投承接項目政府就不需要給錢嗎？），反而是及時落實價格機制才是控債的根本解決路徑（詳情請點擊：薛濤：PPP難解負債沖動，公共服務價費研究迫在眉睫）。當前制度下通過財承對此進行限制，本身就有邏輯問題，我個人認為作為控制隱形債務風險的財承規則應該約束的是我PPP分類學中的PFI類型。
此外，次于兩個投資條例之外，目前相對高階的特許經營管理辦法，應該是未來PPP執行中相當重要的文件，我個人還是建議要把政府監管型特許經營和政府付費型特許經營分而治之，因為項目內在邏輯差別巨大。在未來PPP的發展趨勢下（政府付費進一步緊縮，對經營性要素的開發越來越受到重視），對特許經營的深化研究變得越來越重要。
當然，上述這些也許只是一個PPP研究者的苛求，里面的很多論述可以詳細參見：規范之下PPP應走向何方——再定義PPP里的運營）。對于當下PPP越來越被隱性債務的陰影籠罩，連成熟的保底量模式都風雨飄搖的當下（詳情請點擊：怎么看污水垃圾傳統BOT保底量可能被審計署認定為固定回報），有這樣一份文件的出臺，雖然不是緊縮也不是釋放，但對于PPP在中國的長期發展而言，也是發改委謀求PPP行穩致遠的一次相當積極的行動。
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編輯： 趙凡
武漢大學理學學士、北京大學光華管理學院工商管理碩士。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員，環境部“污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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