E20研究院薛濤、湯明旺：PPP規范時代，做真運營、做實績效是核心

時間： 2018-02-12 13:34

來源：道PPP

作者：薛濤、湯明旺

E20研究院執行院長薛濤

E20PPP中心總監湯明旺

《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）之后，以運營為核心、以績效為導向的規范時代到來，PPP由重建設向重運營轉變。什么是真正的運營？是否有維護就可以叫運營？本文從不同類型的PPP的“運營”屬性進行分析后認為，做真運營、做實績效是PPP規范的核心。

一、PPP新時代：重溫初心、回歸本源

財辦金〔2017〕92號文之后，各界對PPP動向有不同的解讀，部分人士認為PPP已步入寒冬，甚至有好事者認為PPP“速凍”的結果是逐漸消亡。實事求是地說，自《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）以來，PPP在中國雖然還處于初級階段。但正如筆者對媒體所說，我們還是“初步建立了一個系統，包括操作流程、管理規范，還有信息系統，更重要的是達成了（中央和地方、企業和金融機構）推動PPP的共識，并認識到規范的PPP不但對控制地方債務有所幫助，更重要的還是要提高公共服務的供給效率。”不能否認，2014年以來的新一輪PPP，對基礎設施與公共服務水平提升、社會經濟發展已發揮出很大作用。根據《全國PPP綜合信息平臺項目庫第9期季報》，截至2017年12月末，PPP綜合信息平臺收錄管理庫和儲備清單PPP項目共14424個，總投資額18.2萬億元；對比全國固定資產投資額，2017年PPP落地項目投資額占同期固定資產投資之比已達到3.8%。

我們認為，規范本身意味著回歸PPP的初心，是回歸提高公共服務供給質量和供給效率的本源。有識之士之前所批評的PPP“短期工程化、融資債務化、邊界模糊化”（筆者將其概括為PPP的三化風險）被高度關注，這也是PPP規范的重點。而其中短期工程化、融資債務化這“兩化”的本質是在于假運營。相應地，PPP規范的重點在于做真運營、做實績效。

在市政環保領域，“真運營”實際上可以分為兩類：一類是E20市政環保分類中A類（直接向非政府的最終使用者收費、且以量計價的經營性項目，如供水、供電、供熱等）、B類（以量計價的準經營項目，可能涉及使用者付費，但PPP交易界面上由政府直接向項目公司付費，如污水處理、垃圾處理等）和D類（部分采用政府購買服務，部分采取PPP模式實施，如環衛等）實際上是典型的運營性項目，其績效標準約束性強，按效付費機制已相當成熟；另一類則是C類政府付費類項目（基于可用性及運維考核付費，而非以量計價，且基本為純政府付費），從工程化向具有約束性的運營或“準經營”轉變。本文著重分析論述后者。

二、“假運營”PPP為何做不到物有所值

“假運營”的突出表現在于前述所說的短期工程化。當然，“假運營”也包括少數運營屬性強的A類、B類PPP項目借用“可用性付費+運維績效付費”轉變為運營屬性弱化、績效付費關聯度下降甚至變相固定回報的情形。需要引起業界關注的是，PPP項目中工程施工比重過高，建筑型企業熱衷施工利潤、地方政府持續融資沖動的現狀，實際上離PPP本應追求的物有所值有很大差距。

（一）包括過去“公建公營”及PPP模式下形成的不少項目，出現閑置現象，無法真正運營將導致政府財政支出浪費、政府無謂的債務負擔，物有所值無從談起。

（二）PPP項目“兩標并一標”中工程下浮率問題，筆者認為本可在單獨的施工招標中通過更充分的價格競爭獲得更好的條件，更重要的是業界對工程造價里面的規則還有諸多爭論，通過設計變更或者造價審核的空隙有可能在某些項目上施工利潤隱藏性失控，因此PPP項目中工程下浮率的競標并不一定能做到真正的物有所值。

（三）“假運營”必然導致社會資本重建設、輕運營，實踐中出現通過補充協議等方式將運營約定交由政府方出資代表或平臺公司實施的情形，與PPP最初計劃通過引入專業的社會資本“專業的人做專業的事”、提高運營質量的目的相違背，因此在公共服務供給質量和效率上很難做到“物有所值”。

（四）從更大的層面而言，PPP的規范、健康發展應當能夠促進相關產業持續創新、促進專業企業不斷成長，但“假運營”、“輕運營”更多是對建筑施工性企業的利好，對包括各類環保公司在內具有技術優勢和專業運營能力的社會主體是擠出，“劣幣逐良幣”，對專業行業長遠發展不利，難以實現PPP提高公共服務供給質量和效率的目標。

此外，實操中有些C類非以量計價的政府付費類項目人為捆綁諸如商業運營等內容，表面上好像具有運營屬性、符合《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）的相關要求，但因核心內容與所捆綁部分的關聯度不高、且所捆綁部分績效及付費占比極低等原因，最終實施的效果可能并不樂觀，進而背離PPP初衷。

三、從不同類型看做真運營、做實績效

（一）“真運營”的三大關鍵

“真運營”，既包括A類、B類和D類典型的運營，也包括C類非以量計價的政府付費類項目具有約束性的運營或“準經營”。

其中，后者的“真運營”可以分為三個層面。

一是運營有難度，即政府自身做不到或者很難達成良好績效，避免簡單維護即為績效的PPP項目；

二是運營強約束，本身具有很強的約束性，其績效是真實、專業且真正影響付費，避免非專業社會資本也可以隨便進入、甚至“劣幣逐良幣”；

三是運營長期性，不是短期達成、而是長期有效，績效是長期考核的，必須是在十年以上的合作期內均有約束性。

這三方面是區別于工程（BT長期化）、輕運營的關鍵要素，且缺一不可。比如在水環境綜合治理領域，做真運營、做實績效的PPP類型包括有明確水質考核標準的黑臭水體整治、具有清晰所屬河道斷面考核目標的水環境治理項目，也包括具有污染物實際削減量考核的廠網一體化和村鎮污水治理項目。

越是強調運營的“真”，將倒逼社會資本提升自身專業能力，從而產生產業升級的正外部性，激勵社會資本不斷在技術和運營管理上創新、提質增效，由此又反過來更有效保障PPP的目標達成。

（二）不同市政環保PPP運營屬性分析

E20環境平臺對市政環保領域PPP的四分類中，各類項目的運營屬性強弱不同。其中，A類、B類和D類均具有真正意義上的運營屬性。

C類非以量計價的政府付費類，通常采用可用性付費+運維服務費的付費方式，因此處理不當很容易出現“工程化”、“假運營”或“輕運營”。以水務行業為例，C類項目在水務等領域占比多，且中標社會資本已出現建筑、工程、園林等企業占據半邊天的局面。

圖1 PPP分類下大水務規模分布（單位：億元）

圖2 不同性質的企業對項目類型的偏好-大水務C類型

注：根據E20對環境產業企業的方陣分類，A方陣是指重資產環境集團；B方陣是指區域環境服務集團；C方陣是指環境產業技術解決方案提供商；D方陣是指裝備、材料生產制造商。

（三）規范重在C類政府付費類運營與績效

財辦金〔2017〕92號文之后的PPP，規范是行穩致遠的基本前提，也必然要求做真運營、做實績效。其中A、B、D類項目運營屬性很強，側重強調針對性的核心邊界和機制設計，規范起來較為容易；而C類非以量計價的政府付費類項目則應聚焦在長期維護績效難以簡單達成的“復雜”項目上予以實施，使其運營維護的屬性更強或具有“準經營”屬性，此類項目的數量、投資規模、建設內容、績效標準和按效付費機制應成為PPP規范的重點領域。

總之，PPP規范時代，真運營和真績效是公共服務質量高效供給的核心，是對PPP初心最好的遵循。

編輯：趙凡

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