時間： 2016-01-04 10:58
來源： 中國經濟時報
作者： 黃俊溢
2015年被稱為環保政策元年，多項政策相繼出臺，政策環境的改善帶來了環保市場的投資熱。這其中不乏改革亮點，同時也有種種隱憂尚待解決。
2015年被稱為環保政策元年，多項政策相繼出臺，政策環境的改善帶來了環保市場的投資熱。這其中不乏改革亮點，同時也有種種隱憂尚待解決。對此，E20研究院執行院長薛濤對本報記者總結了他認為的環保領域出現的六大亮點和存在的六大風險。
薛濤認為，去年以來，政策環境有六個亮點，即重視公眾參與，逐步重視信息公開；環境治理考核注重從質量出發而非從排放指標出發；對市場化的逐步重視；對責任主體追究到位的重視；采用時間表倒逼機制；生態化思路的轉變，更加注重生態頂層結構建設。
同時，環保領域也應警惕六種風險，即部委合作乏力；治理指標高但達標率低；PPP平臺異化，金融系統愛國嫌私；科技水平不足，體制科研資源轉換效率低；地方保護主義“抬頭”；部分領域惡性競爭嚴重，市場發育畸形。
環境治理變指標導向為結果導向
薛濤進一步解釋道，首先，推動公眾依法有序參與環境保護是加快轉變經濟社會發展方式和全面深化改革步伐的客觀需要。新修訂的《環境保護法》在總則中明確規定了“公眾參與”原則，并對“信息公開和公眾參與”進行專章規定。《關于加快推進生態文明建設的意見》更加進一步提出要“鼓勵公眾積極參與。完善公眾參與制度，及時準確披露各類環境信息，擴大公開范圍，保障公眾知情權，維護公眾環境權益”。
2015年7月環保部印發了《環境保護公眾參與辦法》(以下簡稱《辦法》)，進一步細化了公眾參與環保的方式。《辦法》指出，支持和鼓勵公眾對環境保護公共事務進行輿論監督和社會監督，規定了公眾對污染環境和破壞生態行為的舉報途徑，以及地方政府和環保部門不依法履行職責的，公民、法人和其他組織有權向其上級機關或監察機關舉報。
其次，環境考核從過去僅以排放削減指標要求轉向到從環境介質質量改善出發，我們E20環境平臺稱之為“環境效果時代的到來”。從質量出發來制定政策標準，明確責任主體和治理手段，可見治理環境污染決心之大。比如《京津冀協同發展生態環境保護規劃》明確提出，到2020年，京津冀地區主要污染物排放總量大幅削減，單位國內生產總值二氧化碳排放大幅減少，區域生態環境質量明顯改善，PM2.5濃度比2013年下降40%左右。
再次，制定環境治理時間表，通過倒逼機制來改善環境質量也是一大亮點。比如“水十條”就明確了具體的考核要求，并且堅持從質量出發“到2020年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點流域水質優良(達到或優于Ⅲ類)比例總體達到70%以上，地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%以內”等。
而環保法的亮點則是依法治國后，環境執行責任主體以及治理手段都更為明確，比如，明確地方政府是環境質量責任主體，排污企業處罰不設上限等。但是從另一方面來看，這也更加考驗環境質量責任主體治理環境的決心。
“對于政策配套體系而言，許多項目開始逐漸交給市場和專業人士，包括一些信息公開的建設。”薛濤表示，各部委也在銳意改革，出臺了很多具有創新精神的文件，比如“水十條”、推進PPP模式的各類文件。再比如，2015年1月，國務院辦公廳印發《關于推行環境污染第三方治理的意見》，文件涵蓋的范圍很廣，第三方治理幾乎涵蓋了環保產業的所有方面，包括市政基礎設施中的環境公用設施，涵蓋了工業污染治理，最重要的是涵蓋了污染場地治理和區域性環境整治。這個我們稱為跨時域的、商業模式缺乏而導致環境需求巨大，轉化成產值效率極低的環境修復市場，通過的是環境績效合同服務(即合同環境服務)的方式。此文件的印發也開啟了2015年環保市場化和專業化外包的大幕。
金融系統不可愛國嫌私
對于未來我國環保領域可能存在的風險，薛濤認為有六大隱憂。
第一，在政策的頒布和實施方面，各部委合作的默契度仍有待提高，應該加強溝通以達到協作治理的效果。比如“水十條”提出的政府協同機制，在運行中仍存在部門協同乏力、效率不高的現象；PPP模式尚沒有實現真正有效的跨部門合作。
第二，指標高、達標率低、治理效果差。“短板明顯，木桶就會漏得很厲害。”薛濤認為，盲目地提高環保指標，有些甚至高于國際標準，本意是好的，但是我們的監管漏洞太大，同時我們環境產業主體的治理能力和專業化水平也還不能與需求相匹配，環境治理效果不達標，不但會造成中央財政和地方投資的浪費，更嚴重的后果是導致地方政府債務風險和失信于民。
第三，PPP平臺異化，金融系統依然愛國嫌私。國進民退的現象在環保領域很嚴重，其中伴隨著PPP大潮中融資屬性越來越強的逆趨勢，這會阻礙市場機制發揮作用。此外，國家強調的通過市場配置資源的大方針，包括地方融資平臺轉型、政府采購公共服務和PPP等多個異曲同工的方向，其中的基本邏輯就是實現市場化和專業化這兩個方向。“市場化的核心是能不能通過優勝劣汰的市場力量來選擇優秀的公司。而專業化在環境領域就是提高環境治理專業效率和能力。”薛濤解釋道。
PPP導致新一輪的國進民退，融資成為核心目的，其實是投融資平臺的“新瓶裝舊酒”，繼續惡化某些國企的大而不強態勢，對環境治理來說風險很大，市場化選擇機制和專業化能力上不來，環境治理效果達不到，加重了投資浪費風險和政府信用危機。
第四，科技水平不足，體制科研資源轉換效率低。環保行業有小領域創新的特點，不適合國家主導大型投入，但我國大部分環保技術是硬性科技，資源和科研項目向大國企傾斜。在商機的促動下，一方面國家課題盲目投入國企，應景的創新較多，市場競爭效率不足。另一方面得不到支持的私企以盈利為目的盲目開發，容易被“山寨”，帶來低價惡性競爭，所以我國環保領域的國際型科技公司特別少。
第五，地方保護主義“抬頭”。為了保護和促進地方的經濟發展，除了市政投資具有跨區域性外，其他的環境領域被區域性割裂。另一方面，地方政府不斷鼓勵環保企業做大，有些項目被強迫落地或者地方政府自己培育環保企業，但是約束過多或是監管不利的現象仍然很多，導致不少地方的環保企業或“一盤散沙”狀或“野蠻生長”。有數據統計，我國環保企業從2005年到2014年十年之間翻了四番。E20平臺能聯系到的環保企業就有4萬家，而一些發達國家的環保企業數量才幾千家。
第六，部分領域惡性競爭嚴重，市場發育畸形。在一些有明確盈利模式、競爭公平、融資模式較好的領域，比如垃圾發電、污水處理等，在PPP的大潮下，很多企業一哄而上，低價競爭擾亂市場，加上后期監管跟不上，導致很多垃圾處理廠不能達標，而與之相應、雪上加霜的卻是排放指標的不斷提高。而與市政有關的環保領域基礎設施為了保障市政運營又不能隨便關停，有不達標的盈利空間或者通過資本手段帶來的套利空間，就會造成超低價投標的惡性循環。
對于上述風險，薛濤建議，公開環境監測數據信息的同時也應公開監管信息，這樣的倒逼機制有助于后期環境質量的提高。此外，環境法律法規章程的制定，應更加細化，比如對于各種不同類型的PPP應有分門別類的措施，在健全付費機制和監管政府履約方面應加強完善。最根本的解決問題的途徑，還是要尊重市場和產業的力量，減少過度的行政干預，加快向服務型政府轉變。
（來源：中國經濟時報 作者：黃俊溢 發布 時間：2016-01-09）
編輯： 陳丹丹
武漢大學理學學士、北京大學光華管理學院工商管理碩士。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員，環境部“污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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