時間： 2018-05-28 13:45
來源：
作者： 郭彥巧 李陽
近幾年，國家高度重視環保，給中國的環保產業帶來了利好;而同時，PPP也成為地方政府基礎設施建設和公共服務市場化改革的重要方向。兩個方向相疊加，帶來了PPP模式下環保產業的大發展，大部分環保類上市公司的新增業績中，PPP都占了相當大的比重，也吸引了資本市場的高度關注。
但是，2017年下半年以來，PPP進入規范季，很多人不了解中國國情下PPP的發展邏輯，會對這幾年的曲折波動感到迷惑。去年，E20環境平臺研究院執行院長薛濤受邀在財經媒體做了五期的講解，在財經V課播出。這是第一期，希望能對大家理解中國國情下的PPP歷史和發展軌跡有所幫助。
薛濤曾在2017年財經年刊中撰文《當環保產業遇到PPP》，對環保領域PPP的發展以及對環保產業的影響進行了概述盤點。他認為，在環保產業的黃金期仍在持續的背景下，政府在環保治理中涉及公共服務的外部化過程也不會減弱，這些都意味著PPP的市場機會將持續增長。
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中國式PPP的三個階段
薛濤認為，PPP在中國有三個發展階段。第一階段，國家計委推動了包括來賓B電廠在內的六個示范項目。來賓B電廠，是中國式PPP最早為大家所熟知的成功項目。
第二階段，住建部于2004年頒布126號文，在市政基礎設施的六個領域全面推行了特許經營，這是PPP在中國落地的最成功的領域，包括供水、燃氣、供暖、污水、垃圾和公交等。
第三階段，財政部所發起的新一輪PPP，即PPP的2.0時代。PPP一詞為大眾以及資本市場所熟知，也是來自于這一階段重要的開端文件，2014年財政部所發布的43號文。
影響PPP發展的三大關系
“回溯中國PPP的發展歷程，實際上有一些問題值得深思，比如早期的示范項目為何沒能全面推廣復制?”薛濤說，這些問題的根本，是受到了三大特殊關系的影響,這也是中國式PPP的重要發展邏輯。
第一，央地關系。
央地關系，就是中央和地方政府財權事權的分配。薛濤認為，在影響PPP的三大關系中，央地關系直接決定了PPP在中國落地的主戰場，是地方政府的財權事權范圍。
以來賓B電廠為例，它作為第一個最為成功的PPP示范項目，緣何未能在全國鋪開?薛濤認為，背后的主要原因來自央地關系的差異性。
當時在一些特殊領域，比如供電、通信、鐵路等，雖然同屬于公共服務范疇，但均需要在全國范圍內統籌布局規劃，并非完全開放的市場，因此這類服務是由央企來提供，而沒有廣泛發展PPP。與之相反，地方政府所控制的公共服務領域，由于地域分割，實力相對弱小，社會資本就更有機會參與其中。
除此之外，在中國的央地關系中，中央政府需要管控和擔保地方政府的各項行為。這一特點也極大影響了PPP在中國的發展。
薛濤表示，在這一關系下，對于地方政府的負債舉債和融資行為，中央政府有責任去擔保和約束。在以往，地方政府是以傳統的投融資平臺方式進行融資，也導致了地方政府債務系統性風險增加。但是，在提供公共服務上，PPP模式在央地特殊關系中具備了發展的新功能，承擔了融資新工具。
具體而言，“PPP模式可以說是對傳統投融資體制的改進升級，”薛濤說，PPP通過吸引外部企業，以政府和社會資本合作的方式，對依托地方財政擔保的傳統投融資機制有著極大的補充和創新。
第二，部委關系。
“九龍治水”在行政管理中較為常見，但這種關系對中國PPP發展有深遠影響。薛濤舉例稱，就某一具體項目，由于各部委間存在專業視角的不同以及管理上的沖突，就容易導致項目從管理到落地執行的全過程中出現一些問題。
2.0階段的PPP，是由國家發改委和財政部爭相推動，兩部委對PPP均有一定的管轄權，優勢上各有千秋。發改委負責項目的立項、建設管理、工程質量和招標基本程序等管理。財政部則對項目財政的補貼、地方債務控制、項目長周期內財政方面的保障，有著重要話語權。在薛濤看來，PPP的未來大勢，離不開兩部委的通力協作。
此外，由于PPP關涉具體行業領域，還會有其他行業主管部委參與其中。比如在市政供給排水領域有住建系統，涉及交通領域會有交通部門。因此，如果要介入PPP領域，需要理順各部門之間的關系。
第三，所有制關系。
薛濤表示，從經濟所有制的關系上，PPP在中國和在其他國家或地區，運行有所不同。中國的地方政府有大量地方所屬的國有企業，其不屬于中央企業管轄，而是由地方政府所支配和管轄。受此影響，中國式PPP在推行時，首先約束的是地方政府所控制的國有企業，更多的要面向和吸引外部企業。
薛濤強調稱，PPP所吸引的外部企業，不止是廣為熟知的私營資本，也包括外部其他地方政府所擁有的國有企業，以及中央企業等。
此前有不少業內人士指出，在PPP實踐中，地方政府似乎更愿意選擇與央企或地方國企合作，而民企往往遭遇各種高門檻，因此，中國的PPP帶來了嚴重的“國進民退”現象。對此，薛濤不以為然。他認為，“并不是PPP本身會選擇國有資本，而是整個金融系統更傾向于選擇國有資本”。
他解釋說，地方政府發出標的時，很少約束為必須采購國有資本，但由于大部分銀行是國有銀行，其在貸款傾向上，會更傾向于國有企業，以獲得更好的信用保障。因此，當PPP需要大規模融資時，國有企業在競爭時往往要具優勢。
中國式PPP的三個特殊性
薛濤認為，要認清中國PPP，必須首先清楚時下PPP的三種特殊性。第一，中國式PPP有控制地方債務的“任務”。PPP作為控制地方債務的工具，這一屬性決定了PPP在實踐中，不僅要考慮經營性項目，即有明確收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，而且對于非運營性的純公益項目，也要有所顧及。
第二，當經濟下滑時，中國式PPP被賦予拉動GDP的責任。在薛濤看來，PPP的落地，增加了基礎設施投放，進而也會拉動GDP的增長，因此對經濟帶動也有其重要使命。
第三，PPP有促進國有企業改革的要求。PPP的基本邏輯是提高公共服務的效率，PPP項目可以和國有企業共同發展，對提高國有企業和公共服務效率發揮積極作用。
編輯： 徐冰冰
武漢大學理學學士、北京大學光華管理學院工商管理碩士。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員，環境部“污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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