5月22日，國務院發布“國辦發〔2015〕42號”通知（以下稱，42號文），表示財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》已經國務院同意。此《意見》鼓勵在能源、交通運輸、水利、環境保護等公共服務領域，采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。爭取通過政府和社會資本合作模式減少地方政府性債務。在新建公共服務項目中，逐步增加使用政府和社會資本合作模式的比例。

有分析認為，在當前國內經濟增長下行壓力較大的背景下，國家后續有望采用更加積極的財政政策，PPP項目有望成為積極財政政策的重要載體。今日，環保及相關領域對此42號文的評論已甚為豐富，現拮精取華與讀者共享。

地方政府相關專家：

紀鑫華（上海市財政局金融處）：PPP外延大拓展，省級平臺公司新機會

關于42號文，我認為可以從12個方面進行關注。

第一，42號文對PPP的定義做了更新，較“財金[2014]76號文”更為全面深刻全面。突出公共服務，競爭性選擇，優勢的社會資本，平等協商，合同，績效評價等。

第二，對于ppp的意義，突出增加了對于大眾創業和經濟增長的表述，PPP已超越在優化公共服務供給和化解政府債務方面的意義，外延得到了很大拓展。

第三，非常強調政府和社會資本的對等關系和契約理念，財政部一直以來的制度建設都意在加強PPP的法制化約束，尤其是對于政府，包括公開透明的要求等，都是為了盡可能打消社會資本的顧慮，增強社會資本參與的積極性。

第四，再次強調財政承受能力論證。尤其要注意的是，這里提出將經營收費權和其他支付對價，在政府綜合財務報告中進行反映。后續可重點關注，這應是系列的改革

第五，42號文中提出的公共服務外延很廣，PPP中社會資本提供的相關基礎設施建設等也是對于公共服務的提供，也就為后續采購行為適用于采購法做了鋪墊。

第六，對于社會資本的界定有變動。需要注意，融資平臺公司在與政府脫鉤的前提下，如其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能，平臺公司可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，大大拓寬了部分優質省級平臺公司參與PPP的路徑。

第七，對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務對價的項目，地方政府應當根據預算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規規定，選擇項目合作伙伴。涉及可行性缺口補貼的也應同樣適用。

第八，提出簡化審核流程。期待進一步明確如何操作，是否會涉及到發改委的項目審批？

第九，保障項目建設用地。可有劃撥，租賃，折價入股等不同方式。

第十，中央財政出資引導設立中國政府和社會資本合作融資支持基金，提高項目融資的可獲得性。期待該基金的進一步明確，包括有償使用的具體規定，以及是否會支持地方政府提高能力建設以在與社會資本談判中處于相對平等地位。

第十一，金融機構如何參與并適應ppp模式要求，提供融資支持，估計這也是拉上央行一起發文的主要目的，期待后續政策。如何優化信貸評審方式，以匹配PPP項目可達30年的長周期；基于項目自身的現金流預測情況，如何通過銀行自身的信貸評審。

第十二，進一步明確了財政部門的地位和作用，要會同有關部門，加強政策溝通協調和信息交流，晚上體制機制。財政部要強化統籌協調，會同有關部門對本意見落實情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向國務院報告。期待財政部的更多配套機制建設建議重點關注公共服務的外延拓展及與基礎設施關系，關注經營收費權納入政府財務報告，關注平臺公司參與ppp的松綁，關注土地政策，關注金融機構如何參與。

金融機構相關專家：

程鋒（興業銀行副處長）：PPP項下政府采購服務的資金支付保障性加強

42號文的要點主要可從4個方面看。

第一，公共服務范圍遵從“……政府向社會力量購買服務的指導意見（國辦發【2013】96號文件）”的程序與方法不變，也未對采購范圍進一步細化。

第二，平臺公司與政府脫鉤，健全現代企業制度作為市場主體參與市場化運營的，可以作為社會資本參與 當地PPP項目。

第三，轉型后的政府平臺參與的PPP項目，不允許采取項目保底承諾方式進行變相融資。但該保底條款未禁用于其他社會資本參與方。

第四，采購服務資金涉及財政支出的，納入年度預算、中期財政規劃，在政府報告中反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。

PPP專業咨詢機構：

金永祥（大岳咨詢有限公司總經理，中國財政學會PPP專業委員會常務委員）：PPP已經沒有干不干的問題，而是怎么干的問題

“關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見”與“特許經營管理辦法”形成了姊妹篇，進一步明確了特許經營和PPP的關系，不是所有的PPP項目都會實行特許經營制度.

42號文強調公共服務和公共產品進一步強調了政府主張的PPP的內涵，政府與社會資本合作是個廣義概念，政府強調的是公共產品和公共服務。不能說其它政府和社會資本合作不是PPP，但可以明確的是那不是政府主導推動的PPP。

42號文鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業積極參與提供公共服務，給予中小企業更多的參與機會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發展空間。由此可見，民營資本的呼吁取得了成效，42號文強調了民營資本的參與。但是，民營資本自身也須注意，必須轉變觀念，一是重視自身的信用建設，給政府信心，二是要增強社會責任感，公共服務方面，政府責任很大，只有讓地方政府放心，民營資本才會正真有機會。當然規模較大的民營資本在這方面不存在太大問題。

發改和財政的意見越來越統一，比如“價格調整”在兩點文件中都提到了。這說明，政府部門之間也有認識的過程，兩個部門的政策越一致，運作PPP越有利，PPP的運作會越來越順暢。

42號文多處提到了財政承受能力論證，沒提VFM，前者有助于控制政府債務規模和投資沖動，后者目前不具備條件，逐步弱化了。

各地很多中小企業的表現不容樂觀，社會責任感較差。社會資本從事公共服務，沒有社會責任感后患無窮。公共服務投資大、回報低，不太適合中小民營資本做。

這個文件進一步明確了政府的態度，這甚至超過了文件內容本身。ppp，沒有干不干的問題了，只有怎么干的問題，就像半年前的股市，政府總是表明態度，誰沒進去今天誰就踏空，有關各方今天不參與PPP，業務可能很快就會受到沖擊。

平臺公司在理清與政府的關系后，可以作為社會資本第一次明確了社會資本的范圍，平臺公司可以成為社會資本意味著社會資本是非常寬泛的。

李剛（水安全基金理事長）：關注PPP相關的土地和平臺公司新方向

42號文把政府購買公共服務、PPP、特許經營串聯了起來，理清了關系。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經監理現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務以納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同的方式，明確責權利害關系。

以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人制定作價出資或者入股方案，經市、縣人民政府批準后實施。

從實際操作的視角看，這個文件的兩個表述很重要，一個是土地入股怎么操作，一個是地方平臺公司怎樣參與項目。

行業研究機構專家：

王強（上海社科院博士研究生）：42號文關于政企平等、存量資產和國企參與的三個亮點

42號文關乎行業發展的根本性問題，有三個亮點。

第一，明確政府與社會資本是平等關系，有平等才有合作。以前政府有計劃經濟的情節，對市場不放心，在新新常態下，政府從政治經濟學的角度擺好了位置。

第二，平臺公司下屬面的存量基礎設施，因為出政企不分，造成公用事業企業經營虧損。如果用Ppp模式，政府可以的一比收入，同時政企變界清晰，價格機制明確，企業就不會虧損，政府監管到位，不會造成城市的公共安全問題，能夠提供更好的公共服務。

第三，原來的文件不允許本地國有企業參與Ppp，這次放開了，國有控股企業可以參與ppp項目，可以發揮地方國企在管理、人才方面的優勢。

薛濤（E20環境平臺高級合伙人、E20研究院執行院長，知名市政領域投融資專家）：42號文為環境服務業帶來的升級機會

一、 第十三條是本文最大熱點之一，打開地方融資平臺轉型通道，確認了“北排轉型模式”的合理性，從北排2013年因被歸為投融資平臺而限制貸款后的一系列改制行動（與北京市簽訂委托服務協議，與市政府約定服務價格，從報銷制轉為包干制，引入國投的混合所有制改制和內核企業化轉型乃至廣西率先嘗試環境績效合同服務特征的區域環境治理PPP投資項目），對具有專業能力的地方投融資平臺，轉型符合大政方向，但對其后該公司覆蓋區域的PPP項目機會的競爭公平性本文中未足夠強調，實操中有待觀察。

十三條相關文字:

“大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。”

二、全文中， 績效評價被反復強調，以避免過于偏重融資屬性，加大了推進環境績效服務必要性。

三、十四條也很重要，經過一年的摸索，不再盲目貶低2002年以來建設部系統成功推廣的BOT、TOT等單元PPP模式，糾正PPP唯合資合股論，實事求是推進PPP。

十四條相關文字:

“（十四）提高新建項目決策的科學性。地方政府根據當地經濟社會發展需要，結合財政收支平衡狀況，統籌論證新建項目的經濟效益和社會效益，并進行財政承受能力論證，保證決策質量。根據項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等運作方式。”

四、文件的十七條投射至環境產業，正是E20環境平臺多年倡導的環境服務業升級趨勢，鼓勵運營服務比例的提高。

十七條相關文字:

“要積極進行業務轉型和升級，從工程承包商、建設施工方向運營商轉變，實現跨不同領域、多元化發展；要不斷提升運營實力和管理經驗，增強提供公共服務的能力。”

編輯：任萌萌