一、有必要建立PPP雙軌制

凌晨四點，筆者仍在與畢馬威KPMG的PPP咨詢部門總監(jiān)李煒先生討論，而討論焦點就來自于中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟的《我國應建立雙軌制PPP制度體系》，此文闡述：

使用者付費類特許經(jīng)營PPP模式和政府購買服務類PPP模式，是PPP模式的兩種基本類型。對于使用者付費類PPP模式，要求采用特許經(jīng)營的方式，向項目產(chǎn)品和服務的使用者收取費用，用以回收項目建設(shè)和運營成本。對于政府購買服務類PPP項目，則通過政府向項目提供的公共服務支付購買費用使得私人部門能夠回收項目前期建設(shè)投資及運營費用。

政府購買服務類PPP模式，在英國稱為PFI，在法國稱為CP。英國由于基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域的私有化程度很高，使得使用者付費類特許經(jīng)營PPP模式很少使用。因此，英國習慣于將PPP與PFI模式視為同一個概念，英國人所稱的PPP，就是PFI，即特指政府購買服務類PPP。與此對照的是，法國基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域私有化程度相對較低，目前還存在大量特許經(jīng)營項目，認為特許經(jīng)營和政府購買服務同屬于PPP模式的具體實現(xiàn)形式，并分別制定相關(guān)法律對兩類PPP模式予以規(guī)范?！?/p>

對于特許經(jīng)營類PPP模式，應加快推進特許經(jīng)營立法工作。對于政府購買服務類PPP模式，與特許經(jīng)營類PPP模式的合同結(jié)構(gòu)、風險控制、模式選擇等存在重大區(qū)別。對其進行制度設(shè)計，應將更多精力放在如何推動政府采購領(lǐng)域的深化改革，研究制定出臺采購主體資格確認，采購交易價格形成，采購程序規(guī)范，采購服務標準制定以及跟蹤、監(jiān)測、績效評價等內(nèi)容。

此文與E20研究院院長傅濤在今年7月份發(fā)表的《PPP的熱與惑》（詳細文章請點擊底部原文鏈接）的觀點不謀而合（與近期劉世堅律師的《PPP里真的不一定有特許經(jīng)營》一文中也有共鳴），且引用了財政部PPP中心和諸位專家對國際PPP的研究成果?！禤PP的熱與惑》中在梳理清楚特許經(jīng)營和政府購買服務兩種概念的區(qū)別后，明確提出以下分類：

二、為了純潔隊伍，該把環(huán)保踢出特許經(jīng)營范圍了！

筆者近期受財政部PPP中心推薦，擔任某地方PPP示范項目專家組組長，闊別兩年后重回PPP咨詢一線，并與其他兩位PPP專家，畢馬威總監(jiān)邢佶勇和中倫律師事務所律師周蘭萍默契合作，與這第二波PPP熱潮中的實務操作再度貼近，對當前有關(guān)PPP（包括特許經(jīng)營）諸多規(guī)定之間的矛盾給基層業(yè)務操作帶來的困惑有了深度的體驗，并結(jié)合近兩年在E20研究院對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的專注研究，有了更清晰的認識，對于某些問題“如鯁在喉，不吐不快”。

李主任文章中的闡述已經(jīng)接近了“理清PPP和特許經(jīng)營之間關(guān)系”的目標，但也許顧及部委感知，尚未撕破最后的面紗。而發(fā)改委近期又重啟了特許經(jīng)營立法，不出意外，環(huán)保行業(yè)依然會按慣性被納入特許經(jīng)營的范圍。值此時，事關(guān)PPP健康發(fā)展之大計，筆者只好粗魯?shù)貥祟}黨一下，為了純潔隊伍，該把環(huán)保踢出特許經(jīng)營范圍了！    

三、從環(huán)境服務定價說開去

對于為何要將環(huán)保從特許經(jīng)營管轄范圍中開除出去，在以上幾篇文章中已有深刻而準確的描述，而筆者將從另一個角度再次闡述下這個問題。

受中國經(jīng)濟導報陳陽記者采訪，筆者對10月15日發(fā)改委價格機制改革若干意見發(fā)表了評論，后成文《一視同仁不可取》。陳陽專業(yè)素質(zhì)很高，言談中一起梳理了一些模糊的概念，提煉了環(huán)境服務定價的特性，并由此可以看到，對環(huán)保類公共服務的PPP項下的采購不符合特許經(jīng)營的特征——即作為“使用者付費”的基本出發(fā)點。

說到此處，必須提到，除了財政部一些列PPP相關(guān)文件以外，國家發(fā)改委的“2014（2724）號文”也是一個受到PPP業(yè)內(nèi)廣泛認可，有突出進步的指導性文件，其中明確規(guī)定了以下內(nèi)容：

（二）操作模式選擇

1.經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。要依法放開相關(guān)項目的建設(shè)、運營市場，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經(jīng)營。

2.準經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。

3.非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設(shè)—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。

那么，我們可以清晰地看到，環(huán)保類PPP項目，按照E20研究院的環(huán)境服務分析“九宮格”，主要分為兩類：

一類是市政設(shè)施中有關(guān)環(huán)保的范圍，包括污水及各種垃圾的處理。無論按以往慣例采用BOT方式，還是將前端污水管網(wǎng)或者垃圾收集整合打包，其實都不存在使用者付費的形式。結(jié)合在陳陽采訪文章中梳理的觀點，所謂“使用者付費”，其實本質(zhì)上屬于受益者付費模式，目前在環(huán)保領(lǐng)域，這樣的付費模式尚無法建立。而另外一些市政公共服務內(nèi)容，包括供水、燃氣、公交、地鐵等，甚至包括地下管廊（面向機構(gòu)使用者），都是采取的受益者付費的模式，其對應特許經(jīng)營的制度和內(nèi)在基本邏輯，都是天生為社會投資人直接向受益者收費為特征而存在。

而環(huán)保的外部性特征，導致其很難建立向受益者付費的系統(tǒng)，我們在上述這類市政環(huán)保的交集領(lǐng)域，目前采取的都是污染者付費的制度，這是污水處理費收取和亟待建立的垃圾處理費收取的理論基礎(chǔ)，這也是今年3月1日，財政部、國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合發(fā)布《污水處理費征收使用管理辦法》中，將污水處理費統(tǒng)一列為行政事業(yè)性收費（而不是之前少數(shù)幾個省市所規(guī)定的經(jīng)營性收費）的理論基礎(chǔ)。

作為行政事業(yè)型收費，收取后將納入財政預算并專項支付給自己的專營市政公司（即E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖所定義的B方陣企業(yè)），或者PPP的社會投資方（即E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖所定義的A方陣企業(yè)）。在這樣的制度里，就不可能存在PPP社會資本的使用者（即便我們把其泛化為污染者）直接收取費用的可能。目前在國內(nèi)，在市政環(huán)保領(lǐng)域，無論特許經(jīng)營推行12年來的所有市場化項目，還是PPP2.0時代的創(chuàng)新示范項目，在這個模式上都沒有也無法根本性突破。

那么，在這個模式里，無論是否包括管網(wǎng)或者前端收集，政府都是一方面按行政事業(yè)性收費規(guī)定，向居民、企業(yè)按污染者付費模式，收取處理費并納入財政，另一方面轉(zhuǎn)而由財政根據(jù)協(xié)議以“照付不議”為原則向環(huán)保企業(yè)支付處理費用。因此，這些屬于典型的非經(jīng)營性項目。將污水處理費視為經(jīng)營性收費，將其歸為經(jīng)營性項目，或者考慮補貼的存在而歸為準經(jīng)營項目，毫無疑問，這是與上述一系列文件產(chǎn)生沖突的。

補充一下，作為存在經(jīng)營性可能的中水目前商業(yè)應用空間極其有限，幾乎沒有可自由開發(fā)的經(jīng)營性內(nèi)涵，垃圾發(fā)電收入也是在政府高度約束下的成本補充，其屬性也背離經(jīng)營性實質(zhì)，無法改變其政府購買公共服務的基本特征，不應該因為這兩類特殊附屬品的極其有限的存在，而模糊了其市政項目購買服務的本質(zhì)。

第二類環(huán)保項目，處于九宮格的環(huán)境維度，即目前在水十條黑臭水體治理要求下涌現(xiàn)的大量的環(huán)境修復類項目。這些項目，由于各種明顯的原因，連污染者付費制度往往都無法建立，是完全屬于依賴地方財政支付的非經(jīng)營性項目。此外，在城市小流域治理PPP項目中，類似南寧那考河項目，將河道治理和市政污水處理等打包的項目，具有環(huán)境績效合同服務模式特征，但也只是把前兩類的特性相疊加，在支付模式上，當然也無法產(chǎn)生使用者付費的基礎(chǔ)。

雖然財政部希望在PPP領(lǐng)域，鼓勵社會投資方通過商業(yè)開發(fā)形成一定的收入補償政府的財政支付不足，但是，由于其最有盈利價值的土地開發(fā)的“一二級開發(fā)分離”的基本制度與PPP模式相抵觸，最大的收益者付費的基礎(chǔ)不存在，或者大部分治理項目在老城區(qū)，早無土地開發(fā)的空間，社會投資人能夠獲得的商業(yè)開發(fā)空間與利潤，和其依賴財政支付（無論政府是否有行政事業(yè)型收費為補充）的比例來看，幾乎是九牛一毛；而且偶爾存在的經(jīng)營性開發(fā)項目本身往往與環(huán)保相關(guān)度低，可以輕松分離、單獨建項實施特許經(jīng)營（比如配套地下管廊建設(shè)、供水或者地塊商業(yè)運營模式）。

在這兩類最大量的項目以外，個別環(huán)保治理項目，存在污染者直接支付的情況，比如污染者存在的工業(yè)治理或者礦山修復的項目，屬于第三方治理中“在環(huán)保壓力下污染企業(yè)與環(huán)保治理企業(yè)直接委托的企業(yè)行為”范疇，卻往往又不屬于PPP的范疇，更不在本文所描述的范圍。

四、結(jié)論

2003年，為大力推進PPP在市政領(lǐng)域的應用，建設(shè)部126號文發(fā)揮了巨大的作用，其成績不可忽視，其經(jīng)驗卻依然缺乏總結(jié)。而值此“PPP成為國家基本國策深化推進”之際，如果依然將特許經(jīng)營出于部委利益進行泛化擴張（這個一直是中國國情特色），那么，將帶來特許經(jīng)營內(nèi)在邏輯的混亂和各種文本規(guī)定的沖突：

1、政府購買服務要求政府作為公共服務的買方和社會資本作為服務提供的賣方之間是內(nèi)在平等關(guān)系，與被特許經(jīng)營的政府作為監(jiān)管方監(jiān)管下的直接用戶（受益者）的買方與社會資本的服務提供賣方的關(guān)系有本質(zhì)的不同，帶來了爭議解決應該走行政訴訟和民事訴訟的不同。

2、上一個要素，進一步帶來了概念混淆導致在環(huán)保領(lǐng)域建立社會資本契約精神的妨礙，而這是這個領(lǐng)域推進PPP最重要的基礎(chǔ)。因為在環(huán)保領(lǐng)域，目前同時急需社會資本專業(yè)能力和資金補充，政府購買服務，對于環(huán)境治理公司而言，首要任務是保障環(huán)境治理效果的達成。在政府購買服務的要求下，社會投資人的所有行為其實只能針對政府的治理需求，基本沒有經(jīng)營性的空間存在。實際上前期各類示范項目也都充分表現(xiàn)了這樣的特征，因此，高度依賴政府支付信用是上述兩類環(huán)保項目共同的顯著特征，而將其歸為經(jīng)營性或準經(jīng)營性項目，則會稀釋這個重要的特征。

3、對于在市政環(huán)保領(lǐng)域已成國際慣例的“照付不議”模式和服務價格管理機制，兩者相混淆造成了按“保底量”支付和調(diào)價機制理解上的紊亂，例如，近期熱炒的西寧市政府污水處理特許經(jīng)營項目對江蘇鵬鷂環(huán)保集團有限公司的支付違約問題。

總之，將環(huán)保繼續(xù)劃歸特許經(jīng)營，必然帶來前述各類文件（包括財政部、發(fā)改委其他一系列PPP制度建設(shè)文件）中各種內(nèi)在邏輯的混亂，不利于環(huán)保PPP的針對性有效推進。而在國家日益重視環(huán)境治理的大背景下，面對十萬億的環(huán)保治理投資需求缺口，財政部PPP中心主任焦小平近期發(fā)言提到“目前經(jīng)營性項目大部分開發(fā)完畢，政府購買服務將成為PPP的一個主要領(lǐng)域的判斷”與此不謀而合。