一、引言 

2016年10月13日，財政部攜中央20個部委局（朋友圈大的很）發布《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》（財金[2016]91號）。財金[2016]91號文稱“經有關省、自治區、直轄市、計劃單列市和部委推薦及專家評審，現確定北京市首都地區環線高速公路（通州—大興段）等516個項目作為第三批PPP示范項目（詳見附件），計劃總投資金額11,708億元。”是事實。筆者關注的重點倒還不是所謂PPP示范項目本身，因為到目前中國式PPP內涵都還沒有弄清楚，都是PPP項目過去可都是BT項目的。516個PPP示范項目？多了。國辦發〔2015〕42號文指出十三個領域可以適用PPP，老話講360行，行行出示范？但是這次財金[2016]91號通知公布了516個項目確實是事實，516通知。估計入圍的PPP示范項目洋洋得意，沒有入圍的非PPP項目也不沮喪？真假孫悟空都了得。

財金[2016]91號文在PPP江湖又掀起巨浪，PPP文件停不下來，所以PPP專家也閑不下來。作為PPP資深愛好者，應該“聞P(雞）起舞”您說是吧？

二、財金[2016]91號“五”之內容 

筆者關注的重點在于財金[2016]91號“五”的內容。

“五、PPP項目用地應當符合土地利用總體規劃和年度計劃，依法辦理建設用地審批手續。在實施建設用地供應時，不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地，應當依據區域控制性詳細規劃確定的各宗地范圍、用途和規劃建設條件，分別確定各宗地的供應方式：  

（一）符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥方式供應； 

（二）不符合《劃撥用地目錄》的，除公共租賃住房和政府投資建設不以盈利為目的、具有公益性質的農產品批發市場用地可以作價出資方式供應外，其余土地均應以出讓或租賃方式供應，及時足額收取土地有償使用收入； 

（三）依法需要以招標拍賣掛牌方式供應土地使用權的宗地或地塊，在市、縣國土資源主管部門編制供地方案、簽訂宗地出讓（出租）合同、開展用地供后監管的前提下，可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環節合并實施。  

PPP項目主體或其他社會資本，除通過規范的土地市場取得合法土地權益外，不得違規取得未供應的土地使用權或變相取得土地收益，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作，不得借未供應的土地進行融資；PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤。 ” 

三、財金[2016]91號“五”之解讀 

1、筆者要提醒各位的是，你們有無感覺通知中“五、”的內容出現在財金[2016]91號文中同通知風格是相當的不搭? 

2、回顧。2015年5月22日，國務院辦公廳轉發財政部、國家發展改革委、中國人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發[2015]42號文），全文共六條二十五款，是繼《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》專章論述政府和社會資本合作模式（PPP模式）以來，國內首次從國務院層面（以轉發部委行文件的形式），為PPP模式鼓與呼。筆者在“《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》解讀”一文中就表示“土地在PPP項目中的作用十分重要。目前視乎國土資源部沒有發聲十分低調，因為大地本身就是厚重的，因為土地故而低調。國土資源部目前沒有發聲不表明將來國土資源部不發聲。這也是筆者堅信，PPP文獻還會有的原因之一。但是國土資源部是主動發聲還是被動發聲？發聲的方式如何？筆者猜猜猜。” 

筆者實在沒有想到國土資源部攜財政部等中央20個部委局以如此隆重又低調的方式發聲。不要為20個部委局迷惑了，財金[2016]91號本通知其實就是兩個部：財政部和國土資源部。財政部為國土資源部打了一次醬油，其他部委局也是為土地資源部背書的。您覺得如何？ 

3、“在實施建設用地供應時，不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地”表明所謂片區PPP項目目前有麻煩了？現在言必稱PPP，片區開發如何適用PPP模式是很多人關心的問題。這輪PPP熱潮中，筆者一直比較關注土地法律問題，國辦發〔2015〕42號文在論述“多種方式保障項目用地”視乎是在現有的土地法律框架內，對所謂“經營性土地可以不走招拍掛”沒有松動，故有人評價國辦發〔2015〕42號文在土地資源配置方面沒有進一步的政策突破。財金[2016]91號在土地問題上更是強調了土地的一貫法律規定。筆者在研讀《我們的財務模型是核心機密——獨家對話中信地產副總裁林竹》一文后寫了《再聊中信汕頭濠江濱海新城PPP模式》一文（未公開發），對林竹表示“最后有個奇怪的現象，我們是最早做PPP項目的，最后我們并沒有入庫”也是相當的不理解。現在似乎理解了，土地資源部不認同片區“打包或成片供應土地”。 

4、“PPP項目主體或其他社會資本，除通過規范的土地市場取得合法土地權益外，不得違規取得未供應的土地使用權或變相取得土地收益，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作，不得借未供應的土地進行融資；PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤。”明確宣布土地一級開發不適用PPP模式。“土地一級開發走不進PPP時代，原因在于土地一級開發充其量是短期的且回購式的BT已經被叫停。如果土地一級開發要想同項目捆綁一起走入PPP時代（所謂片區開發），代價是以違憲違法為代價。” 

四、結論

財金[2016]91號發布固然是通報評審結果，但是國土資源部在財金[2016]91號文中強調PPP項目用地必須依法合規。筆者的結論片區項目有麻煩了及土地一級開發項目不適用PPP模式。

參考資料

《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》（財金[2016]91號)

作 者 簡 介 

李繼忠：北京盈科（武漢）律師事務所執業律師，工程師，國家二級心理咨詢師。具有企業法律顧問資格、獨立董事資格。湖北律師協會建筑與房地產法律專業委員會委員，盈科律所PPP法律研究中心委員。熟悉FIDIC合同及國際流行的PPP/PFI/PF2標準合同。聯系方式：13072744063

李菡君：律師助理

編輯：葉馨