所謂公共服務，就是讓全社會每一個普通老百姓用得上和用得起。阿大的蔥油餅雖然不是嚴格意義上的公共產品，但是確實有公共服務的影子。盡管糧食不能算是公共產品，但是遭遇糧食危機，就是需要國家和政府直接干預的公共大案子。公共產品和服務讓每個老百姓都能用得上，那么產品和服務的量就要足夠多;用得起，就是產品和服務的價格就不會高，甚至是免費。這樣一來，公共服務行業就不會有大量的市場企業參與，即使企業愿意提供產品和服務，這個企業只能微利。所以，公共服務最好是政府提供，或者政府直屬企業提供，由于是以公共服務保障為目的，這樣的企業往往是虧損經營的，主營業務虧損需要其他盈利業務補償，這樣企業才能運轉下去。不過，政府直接提供公共產品有一個問題就是能力有限，質和量不能同時兼得。也就是說，政府只能提供最普遍的、最基本的公共服務，這樣的公共服務包括國防、救災、基本醫療和基本教育，并且一視同仁，即使是罪犯也要一樣對待。前一段美國一所監獄發生了件真實故事，一個死刑犯臨刑前享用了最后的晚餐，沒想到監獄方面不知道他有心臟病史，讓他喝了一瓶紅酒，罪犯心臟病發作提前半個小時離開了人世，最后家屬上告監獄并最終獲賠150萬美金，因為監獄沒有維護好罪犯最后半個小時的珍貴的生命權。所以，一個最基本和普遍的公共服務要企業來提供是沒有道理的，這也是政府存在的理由，PPP涉足到這些領域也是荒謬的，生搬硬套只能是遺患無窮。

在此基礎往上推演，不同的公共產品就會有不同的供給和消費方式。這里要引出公共產品經濟學的兩個基本概念，競爭性或非競爭性，排他性和非排他性。乍一看，這兩個概念很抽象，很難理解。但是從供給和使用兩個維度去解釋，就會一目了然。首先是排他性和非排他性需要從供給角度理解。非排他性就是指供給方(政府或企業)對全體社會成員無條件地供給公共產品，最直接的表現就是免費提供。這樣排他性就是有條件提供，直接的表現就是供給方收取了費用以后才能提供。其次從使用的角度理解競爭性和非競爭性。非競爭性是指人們可以共同使用同一個公共產品，無論需要花錢與否，而無需排隊。競爭性是指，即使花了錢，由于公共產品少，人們也不能同時享用同一公共產品，使用的時候會發生擁擠，或者需要排隊，一個一個來。將供給和使用兩個維度按照(非)排他與(非)競爭進行矩陣式排列，就會得出四類公共產品。如下見公共服務矩陣。

第一類就是上述提到的，政府提供的免費的、普遍的和最基本的公共服務，政府必須保障，公眾除了正常納稅以外，無需支付額外的費用。所以，這部分公共服務的特點是不競爭和不排他，政府要無條件保障。由于能納入此部分公共服務的品種很少，這類服務只能通過政府財政負擔，或通過發債和上級政府撥款解決。如果一定要用PPP模式，那只能是非常牽強，為做而做，并且只能提供一小部分，大部分還是需要政府自己解決。如果這部分服務政府還無能為力供應，那么公眾對本屆政府就會報以不信任了。

第二類是非排他但是競爭性類公共服務，這部分在經濟學上也被稱為公共池塘類公共服務。政府免費向全體公眾提供，但是公眾在免費享用的同時，就會面臨擁擠問題，這正如城市道路和城市綠地公園，如果政府不通過另外收取牌照費，政府修再多的馬路也不能最終解決擁堵問題，但是政府也不可以在馬路上設收費站，否則會遭到人們的詬病。由于是免費的，人們對這一類公共服務的需求特別大，因為人人都希望家門口有一個美麗的池塘，但是沒有人愿意為這個公共資源單獨付費。由于需求特別巨大，政府的當期財力往往跟不上廣大人民日益增長的需要，在中國就誕生了“城投模式”來解決這部分服務的投資和融資問題。雖然表面上由國有的地方城投公司提供，但是在本質上還是代表政府行使公共義務。43號文以來，地方城投公司被要求剝離政府融資功能，甚至是被要求清算關閉或與政府債務甄別隔離，代之以PPP模式。然而各地對基礎設施和公共服務欠賬太多，再加上快速城鎮化，這方面的需求就特別巨大，PPP只能解決一小部分問題，大部分還是需要依靠城投公司。例如用PPP模式修一條10公里的城市道路，但是這要在封閉的環境下才能有效，如果該條道路需要延伸，那PPP合同就包不住了，就需要重新談判。在這樣的情況下，政府也不會容忍社會資本，最后借助城投公司是最好的解決辦法。上海在本世紀初開展的一些著名的PPP項目幾乎都出現過這樣或那樣的問題，最后好幾個都不得不由國有投資公司接手，其中就有如此深刻的道理。所以，公共池塘類服務可以通過PPP模式或城投公司來解決融資問題，是政府購買服務的范疇。

第三類就是排他但非競爭性公共服務，在經濟學上被稱為俱樂部產品。所謂俱樂部產品，就是指只有進入俱樂部的會員才能有資格享受到俱樂部提供的產品和服務。那么如何進入俱樂部，通常的情況下就是付費，不付費就不得入，就會排他。進入俱樂部以后，享用特定的產品和服務，往往還需要另外收費，但會員付費以后，即使有再多的會員要求，俱樂部都要盡力滿足。反推到公共服務，就如同水、電、煤氣、電信和有線電視等。人們需要付費以后才能享受到這種公共事業類服務。并且，人們付費以后需要同時享用到這樣的服務，這就是非競爭性原則，不能因為用戶多而停止供應，還要使服務質量保持在較高的水準。俱樂部產品與公共池塘類產品相比，除了不競爭、不擁擠以外，最大的區別就是俱樂部產品是用戶購買，公共池塘類產品就是政府購買;俱樂部產品是公眾消費者與供應者發生結算關系，公共池塘類產品是政府與供應者發生結算關系。供應者可以是政府的一部分，如事業單位，但是事業單位提供此類服務的能力非常有限，無論是質還是量都不能滿足要求，所以往往需要企業來提供，不管是PPP中的社會資本，國有專業企業還是地方城投公司。俱樂部產品的服務、購買和結算主體是用戶和企業，政府只是受用戶和企業共同委托承擔兩者利益的調節者(Regulator)的作用，而我們所認識的監管或管制(Regulation)實際上是調節的一部分。政府通過一種叫特許經營的制度來調節或監管。如果用戶和企業能夠把價格談妥，就根本不需要政府干預，但是實際上這很難辦到，用戶和企業的價格期望總會有差距，這個差距要么通過財政補，要么通過政策補，無論哪種補貼都不應該成為企業特許經營者收入的主體。特許經營是俱樂部類公共服務的有效模式。需要強調的是，雖然是用戶支付，但是政府對此類服務還要監管、管制，以調節雙方利益。其中最核心的是定價，政府是價格的裁判員。有了公正的定價，企業才能不斷拓展邊界、提高質量。

編輯：趙凡