兩會召開之際，針對目前我國環(huán)境領域的狀況，E20環(huán)境平臺聯合第十三屆全國人大代表、安徽科達潔能總裁、江蘇科行環(huán)保董事長劉懷平、120家環(huán)境優(yōu)秀企業(yè)、E20研究院特聘研究員、專業(yè)研究智庫/聯盟四大專業(yè)力量，再次篩選出環(huán)保產業(yè)的20個“痛點”形成20個產業(yè)議案——“議20”。本文為議案一：關于強化利用環(huán)保稅緩解地方政府環(huán)境公共服務資金投入壓力的建議。

E20研究院 全聯環(huán)境服務業(yè)商會PPP專業(yè)委員會聯合

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議案一：關于強化利用環(huán)保稅緩解地方政府環(huán)境公共服務資金投入壓力的建議

摘要：地方政府作為環(huán)境保護的責任主體，面臨著環(huán)境公共服務資金投入缺乏的困境，存在著環(huán)保稅收入未明確規(guī)定專款專用、環(huán)境相關公共服務價費體系未理順問題。建議借鑒國外的經驗將環(huán)保稅收入專款專用;加強研究并分類理順環(huán)境公共服務價費機制;利用市場化手段，借環(huán)保稅契機，充分發(fā)揮環(huán)保稅等環(huán)保稅收收入的財政作用。

不管是“兩山論”的實現，還是生態(tài)文明建設、綠色發(fā)展的主線。環(huán)境治理是基本應該達到的，對于生態(tài)環(huán)境治理問題的重視，以習近平總書記系列的發(fā)言及十九大報告中，均已明確體現。而解決環(huán)境問題的重要、核心僅是資金。根據中國環(huán)境規(guī)劃院的測算，要達到我國環(huán)境治理“十三五”期間的目標，需要投資近17萬億，其中僅水環(huán)境治理就需要4.7萬億。

解決地方政府環(huán)保資金的問題，也是中央政府一直努力的方向。一系列政策的出臺背后體現了財政部約束地方政府舉債行為的主體思想是堅決和清晰的。之前，財政資金、少量試點性地方債券和規(guī)模平臺舉債是地方政府融資的主要手段，土地財政融資也在其中發(fā)揮了很強的作用。實際上，國家對地方政府通過投融資平臺非可控、非長期規(guī)劃的融資行為進行規(guī)范(投融資平臺依賴的地方政府背書本質上是中央的無限責任，而還款的實際保障往往是不可預期的土地收入)，必然也需要為地方政府提供補充性或者替代性的融資渠道。自國發(fā)〔2014〕43號文和新預算法之后，有關部委將財政資金、地方政府債券、PPP成為其主要通道。不過在地方政府社會經濟發(fā)展、環(huán)保治理趨嚴多重壓力下，地方在環(huán)境公共服務推進中仍面臨著一些問題。

(一) 地方政府收支存在巨大缺口，不能滿足環(huán)境公共服務資金的需求

地方政府的收支差額較大，如2015年，地方本級財政收入82983億元，而地方本級財政支出150219億元，收支差額為67236億元;2016年，收入、支出分別為87195億元、160437億元，差額進一步拉大至73242億元，上升幅度達到9%。環(huán)境公共服務是地方財政支出的領域之一，以“水十條”下的黑臭水體治理為例，據E20研究院測算，需要地方政府投入2萬億元左右。

(二) 可增加部分財政收入的環(huán)保稅，未規(guī)定專款專用用于環(huán)境公共服務領域

近年來我國公共財政的環(huán)保支出持續(xù)加大，2016年一般公共預算中節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模為4735億元。隨著環(huán)境公共服務支出壓力的增加，環(huán)保稅收入全部作為地方收入(國發(fā)〔2017〕56號規(guī)定)，但環(huán)保稅收入有限、預計在200億元左右。另外相關法規(guī)未明確規(guī)定將其為專款專用，可能不利于保障環(huán)境保護的資金投入。

(三) 公共服務價費體系未理順

環(huán)保類的公共產品比較特殊，環(huán)境容量有限，但對“污染者付費”的制約仍很薄弱;環(huán)保的收費通道不佳，體現為無法建立受益者付費的模式、許多污染主體無法確認也找不到付費通道，如垃圾清掃、黑臭水體等。

在地方政府融資需求的高壓力下，為緩解其環(huán)境公共服務資金投入壓力，我們特向國務院、財政部、國家發(fā)改委提出如下建議：

(一) 建議環(huán)保稅收入專款專用

雖開征環(huán)保稅的環(huán)保意義大于財政意義，但由于我國的環(huán)境公共服務資金缺口巨大，建議借鑒國外的經驗(如荷蘭等)，將圍繞排放征收的環(huán)保稅必須用于排污，將其用于治理污染的整個過程，如對污染源的監(jiān)測--建立數據模型進行實驗分析--證明定論--以及對排污進行的跟蹤報道直到最后的治理。《國務院關于環(huán)境保護稅收入歸屬問題的通知》(國發(fā)〔2017〕56號)提到“為促進各地保護和改善環(huán)境、增加環(huán)境保護投入，國務院決定，環(huán)境保護稅全部作為地方收入”，能否將其視為“專款專用”，有待官方的說明。

(二) 建議加強研究并分類理順環(huán)境公共服務價費機制

從為了保護環(huán)境的角度出發(fā)，借鑒國際上環(huán)保領域可建立收費制度的地方在逐步走向全成本收費模式的經驗。我國污水政策推進的價格依然遠遠不滿足全成本的要求，建議價格主管部門分領域研究公共服務的價費問題，在市政污水處理、垃圾處理、垃圾分類等領域有步驟提高收費比例和單位價格，提高使用者/污染者付費水平，以價費機制改革保障環(huán)保的持續(xù)投入與整體的生態(tài)改善。

編輯：程彩云