2017年年底，我從律師轉(zhuǎn)行做PPP咨詢，當時正逢92號文、192號文出臺，PPP遇冷之聲不絕。很多人對做PPP咨詢并不看好。如今做咨詢半年有余，大小也經(jīng)歷了十幾個項目，也來談談對PPP項目的一些個人淺見。

如果不算之前的市政基礎設施特許經(jīng)營，PPP模式在中國發(fā)展已有三、四年。最初PPP項目被寄予化解地方政府隱性債務的希望，一度出現(xiàn)了泛PPP化，PPP成為地方政府融資的手段，什么都可以包裝成PPP。在這種情況下，很多不宜以PPP模式實施的“偽PPP”項目被人為實施，實際效果并不理想，一方面政府覺得做PPP貴，做PPP難，而投資人又覺得做PPP風險過大，投資越來越謹慎，對政府不信任。此種情形，很難發(fā)揮PPP模式的應有之義，難以提升公共服務質(zhì)量和基礎設施投資效率，不僅造成了政府行政資源的浪費，也不利于PPP模式的長遠發(fā)展。

一、做PPP，前期工作至關(guān)重要

1、 為什么做PPP?

首先在公共服務或基礎設施的大范圍內(nèi)，政府做PPP模式是為什么?如果是為了緩解短期內(nèi)對某特定單體項目的需求，政府自己投資做行不行，找平臺公司做行不行?這兩種途徑顯然成本更低。如果政府建完了對運營不擅長，可以考慮做委托運營，或者通過政府購買服務尋找專業(yè)的服務供應商，這些模式在前期工作投入、采購工作復雜性方面，要求更低。如果希望通過做項目幫助政府提升項目建設和運營管理水平，同時帶動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)、區(qū)域的發(fā)展，并緩解地方政府短期資金壓力，做PPP顯然更有優(yōu)勢。但需要考慮清楚的是，做PPP并不是政府不需要出錢，政府不僅要出錢，而且要給予支付承諾(即需要將支付金額納入預算)，同時要承認社會資本方的合理回報，這樣算下來，做PPP不一定是最省錢的路徑。

2、 如何開展前期工作

如果確定做PPP，需要考慮政府方能拿出來的合作條件是什么。實踐中不乏一些項目在采購階段出現(xiàn)流標的問題。這說明做PPP前期工作的時候，方案設計存在問題。

比如項目的前期批復，在規(guī)劃、土地、可研等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如果項目批復文件不全，批復過期或者批復內(nèi)容不一致，將導致后續(xù)施工、竣工等一系列問題，會給社會資本方的履約造成困難，最終風險只能由政府承擔。或者對于復雜類型的項目，在前期批復層面，邊界條件不清晰，設計、建設、造價、運營標準等核心問題并未完全想清楚就著急上馬，將導致PPP項目后續(xù)執(zhí)行存在巨大的敞口，給雙方的合作基礎帶來不穩(wěn)定因素。

再比如財承問題。隨著財政部門對PPP項目審核的收緊、以及對地方政府負債的清查，財承問題是每個PPP項目首先應考慮的問題。不僅要考慮單體項目，還要考慮區(qū)域內(nèi)當年整體投資規(guī)模，以及未來一段時期內(nèi)的投資規(guī)模，在此情況下，對財承空間的分配需要做前瞻性的考量，而不能僅琢磨眼前，或者僅僅依靠“技術(shù)手段”將財承問題回避。同時，在考慮PPP項目的邊界條件時，也需要考慮在財承不可承受的情況下，有沒有其他路徑?改變實施模式(不做PPP了)，改變投資規(guī)模(分批分期上)，改變付費模式(給項目經(jīng)營內(nèi)容或增加收費)，改變財承基數(shù)(省市共擔或市區(qū)共擔)等，路徑設計好了，考慮繼續(xù)往下推。

在明確項目邊界條件、梳理好政府支付路徑的情況下，還需要對項目的合作條件進行進一步的分析。在這一點上，僅僅依靠過去PPP項目的經(jīng)驗顯然是不足的，隨著融資環(huán)境的收緊，各部委對PPP項目的不斷規(guī)范，以及可見的專家評審、入庫審核等環(huán)節(jié)，都需要對PPP項目方案的質(zhì)量(包括合規(guī)性、合理性、經(jīng)濟性、創(chuàng)新性)進行全方位的提升。同時結(jié)合政府方的需求在方案中加以適度引導，并積極進行市場測試，了解市場需求，才能確保合作條件具有實操性。

二、做PPP，對政府方能力的要求不斷提升

PPP項目過程中，在條件設定、入庫、采購、簽約各個環(huán)節(jié)，政府方需要做大量的工作。雖然部分工作可以請咨詢機構(gòu)協(xié)助，但政府內(nèi)部也面臨著協(xié)調(diào)、管理能力不斷提升的壓力。

首先PPP項目條件的確定需要協(xié)調(diào)多個職能部門。通常涉及規(guī)劃國土、發(fā)改、財政、建設、國資(如有政府方出資或者資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓)、稅務、審計、法制辦，以及行業(yè)主管部門。如果各個部門對邊界條件沒有充分的了解和確認，在后續(xù)執(zhí)行中會出現(xiàn)合作條件難以落地的問題，例如稅務問題在前期沒有溝通清楚，后續(xù)將對政府付費金額產(chǎn)生較大影響，也會影響財承測算。

而實踐中實施機構(gòu)作為政府職能部門之一，要以其自身推動協(xié)調(diào)各個部門，往往壓力較大，需要更高層面的部門或領(lǐng)導給予支持。還有些項目，在前期工作、采購環(huán)節(jié)代表政府出面的機構(gòu)(例如臨時設立機構(gòu)、領(lǐng)導小組等)到簽約和履行環(huán)節(jié)，不再承擔具體的工作，轉(zhuǎn)由具體行業(yè)主管部門接手，一旦銜接不暢，會造成各階段工作的脫節(jié)，后續(xù)協(xié)調(diào)工作量巨大。更不提因為關(guān)鍵領(lǐng)導的調(diào)離、卸任，繼任者“新官不理舊賬”，導致項目推進困難，投資人喪失信心。目前很多地區(qū)進行實施方案聯(lián)評聯(lián)審，也是希望通過此舉理順機制，減少政府部門之間的內(nèi)耗。

其次，即使PPP項目順利推進，政府方履約愿望積極，依然需要進一步提升管理能力。因為PPP項目帶來的，除了投資和工程之外，還有長達幾十年的合作期。合作期內(nèi)，政府對項目工程、財務、績效等專業(yè)管理才是雙方“合作”的基礎。一方面應給予投資人充分自主權(quán)，政府避免手伸得過長，同時也需要對項目進行適度監(jiān)管，提升信息公開透明度，畢竟政府方最終要承擔公共利益責任。因此，除了在項目前期準備、采購階段聘請專業(yè)的咨詢顧問進行輔導之外，政府部門應將PPP項目的后續(xù)管理作為重要課題給予高度重視，積極吸納專業(yè)人才，吸收專業(yè)意見，充分發(fā)揮中介機構(gòu)、公益性組織、行業(yè)協(xié)會的作用，實現(xiàn)政企合作的良性互動。

三、做PPP，關(guān)注未來發(fā)展趨勢

PPP項目和國家宏觀政策關(guān)系密切，這有助于指導我們對PPP適用范圍、標準(包括建設、運營、績效)等核心問題的判斷，例如做污水處理廠項目需要考慮未來對水質(zhì)提升的要求。同時，在方案設計階段，也要考慮實踐中的各種“變量”，例如金融政策收緊對項目融資條件的影響，稅收政策調(diào)整對財務測算的影響，平臺公司脫鉤及混改制度對項目投資人構(gòu)成的影響，還有可見的PPP條例出臺后，對已采購項目的影響。此外，PPP方案中還應積極吸納新的元素，例如以建成項目為依托的存量資產(chǎn)盤活，以PPP項目資產(chǎn)或權(quán)益為基礎的專項債或資產(chǎn)證券化，以PPP項目為依托的建設+運營+產(chǎn)業(yè)升級/城市功能升級，在項目實施中嵌入互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、共享經(jīng)濟等理念，將PPP方案設計放在全生命周期的角度去考慮，而不是僅僅關(guān)注項目總投資、政府支付金額等問題，將會提高PPP方案的生命力。

編輯：程彩云