近年來(lái)，一大波地方省級(jí)環(huán)保平臺(tái)如雨后春筍般出現(xiàn)，吸引了行業(yè)的廣泛關(guān)注，中國(guó)水網(wǎng)2019年曾經(jīng)對(duì)它們的組織結(jié)構(gòu)和戰(zhàn)略邏輯進(jìn)行過(guò)觀察分析。(相關(guān)新聞：818 這三個(gè)省級(jí)環(huán)保集團(tuán)：大環(huán)保時(shí)代的聚合打法;政府聯(lián)動(dòng)國(guó)有資本，這八大地方性環(huán)保集團(tuán)“信步走來(lái)”)

今年來(lái)出現(xiàn)的江蘇省環(huán)保集團(tuán)再一次掀起了行業(yè)對(duì)“環(huán)保類”集團(tuán)的關(guān)注高潮。據(jù)中國(guó)水網(wǎng)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，已出現(xiàn)24家省級(jí)“環(huán)保類”集團(tuán)。本文追根溯源，嘗試從源頭上分析這些省級(jí)“環(huán)保類”集團(tuán)出現(xiàn)的背后邏輯。

近年來(lái)，省級(jí)“環(huán)保類”集團(tuán)不斷出現(xiàn)在公眾視野。近期，江蘇省環(huán)保集團(tuán)的掛牌成立再次掀起行業(yè)關(guān)注熱潮。

本文從政府投融資規(guī)律說(shuō)起，從2002年開(kāi)始至今年，大致可以分為三個(gè)階段：特許經(jīng)營(yíng)時(shí)代(2002~2012年)、PPP大舉擴(kuò)張階段(2013~2017年)、PPP規(guī)范整頓期(2017年至今)。在這三個(gè)階段期間，PPP(社會(huì)資本融資)和國(guó)家平臺(tái)融資兩者基本上是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。國(guó)家融資平臺(tái)的身影從來(lái)沒(méi)有消失過(guò)，省級(jí)“環(huán)保類”集團(tuán)的出現(xiàn)從本質(zhì)上講，是政府投融資行為的又一次調(diào)整，國(guó)家平臺(tái)融資再一次升溫的表現(xiàn)。

中國(guó)水網(wǎng)吐血深扒24家省級(jí)“環(huán)保類”集團(tuán)的前世今生，從成立之始的發(fā)起部門、股東結(jié)構(gòu)、股東性質(zhì)、到如今的業(yè)務(wù)布局、再到執(zhí)掌環(huán)保集團(tuán)大局的掌門人履歷。并將其進(jìn)行了分類成表，以期最大化為大家呈現(xiàn)這些省級(jí)“環(huán)保類”集團(tuán)成立背后的內(nèi)在深層邏輯。

偶然or必然?

近年來(lái)，環(huán)保政策密集出臺(tái)，國(guó)家監(jiān)管日益趨嚴(yán)，催生出龐大的環(huán)保盛宴。綜合性強(qiáng)、體量大的環(huán)保項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)。而中國(guó)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和格局演進(jìn)一直受到PPP的高度影響，同時(shí)也正是政府環(huán)境公共服務(wù)的市場(chǎng)化過(guò)程造就了環(huán)保產(chǎn)業(yè)中最主要的力量。

圖1

從政府投融資總的規(guī)律來(lái)看，PPP(社會(huì)資本融資)和國(guó)家平臺(tái)融資兩者基本上是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系(如圖1所示)。環(huán)境產(chǎn)業(yè)幾十年的發(fā)展也證明了這一規(guī)律的合理性。

特許經(jīng)營(yíng)時(shí)代(PPP1.0階段，2002年—2012年)，在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，國(guó)家在2002年發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，2004年發(fā)布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。在上述政策的推動(dòng)下，形成了相對(duì)成熟的單體特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，應(yīng)用領(lǐng)域主要是城建司所管轄的市政基礎(chǔ)設(shè)施六項(xiàng)：污水、垃圾、供水、燃?xì)狻⒐┡⒐弧?/p>

隨后，國(guó)家又出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》等一系列政策，這大大促進(jìn)了社會(huì)資本通過(guò)各種形式參與到公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)中。

圖2(E20數(shù)據(jù)中心供圖)

其中，2008年是這一階段一個(gè)非常重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在中央政府4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)政策的刺激下，地方政府融資平臺(tái)不斷發(fā)展壯大，平臺(tái)貸款、城投債等規(guī)模激增為地方政府提供了充足的資金，通過(guò)PPP或特許經(jīng)營(yíng)方式讓外地社會(huì)資本參與的方式有所放緩。

市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成為地方政府融資平臺(tái)的任務(wù)，這些市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目絕大多數(shù)被地方縣、市級(jí)屬地化平臺(tái)拿下，這從圖2可以明顯看出。1998年以來(lái)，市政污水市場(chǎng)化率整體上呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中從2008年開(kāi)始，屬地性上市公司的占比不斷增長(zhǎng)。

但此后由于平臺(tái)過(guò)度發(fā)展，引發(fā)地方債管理趨嚴(yán)，政府開(kāi)始調(diào)整融資任務(wù)，催生出PPP新階段(2.0時(shí)代)。

2013年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中提出通過(guò)市場(chǎng)化配置資源，2014年《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》發(fā)布，自此PPP的發(fā)展進(jìn)入覆蓋范圍大舉擴(kuò)張階段。最大的區(qū)別就是突破了2003年的特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，范圍幾乎涵蓋了地方所有需要融資的領(lǐng)域。

這一階段的環(huán)保PPP項(xiàng)目突破了單體項(xiàng)目，在環(huán)保領(lǐng)域出現(xiàn)了大型水領(lǐng)域的水環(huán)境綜合整治(黑臭水體)PFI項(xiàng)目，固廢領(lǐng)域則在環(huán)衛(wèi)和廚余領(lǐng)域開(kāi)始嘗試。社會(huì)資本承擔(dān)了大量的PPP融資任務(wù)，參與主體主要是民企和建筑型央企。

比如，以中國(guó)鐵建、中國(guó)石油化工、葛洲壩、中國(guó)建筑、中國(guó)交建、中國(guó)電建等為代表的央企就是在這個(gè)時(shí)候趁機(jī)轉(zhuǎn)型殺入環(huán)保領(lǐng)域。東方園林、鐵漢生態(tài)、啟迪桑德、博天環(huán)境等民企拿環(huán)保PPP項(xiàng)目拿到手軟。(相關(guān)新聞：【大盤點(diǎn)】818近年來(lái)那些跨界進(jìn)入環(huán)保的“巨鱷”們(一);【大盤點(diǎn)】818近年來(lái)那些跨界進(jìn)入環(huán)保的“巨鱷”們(二))

圖3

E20研究院曾針對(duì)市政環(huán)保領(lǐng)域提出市政環(huán)保PPP四分類理論(圖3所示)，其中c類非特許經(jīng)營(yíng)的政府購(gòu)買型PPP(PFI)包含管網(wǎng)融資建設(shè)、不含污水廠的黑臭水體治理和海綿城市、土壤修復(fù)、農(nóng)村污水或垃圾治理等。(相關(guān)鏈接：薛濤：環(huán)保PPP年度盤點(diǎn)，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局)

PFI類項(xiàng)目不但主要依賴純政府付費(fèi)，同時(shí)不像特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，其經(jīng)營(yíng)和運(yùn)營(yíng)屬性較弱，目前多僅為維護(hù)性質(zhì)，如管網(wǎng)、未含污水的黑臭水體治理等領(lǐng)域。這類項(xiàng)目不再使用以單元競(jìng)標(biāo)和以量計(jì)價(jià)的模式，而是采用了可用性付費(fèi)的方式，隨之帶來(lái)了“工程化導(dǎo)向”和“隱性負(fù)債問(wèn)題”，是之前PPP爭(zhēng)議和整頓的“重災(zāi)區(qū)”。

編輯：趙凡