省發展改革委、省自然資源廳、省農業農村廳、省地方金融監管局、人行杭州中心支行、中國銀保監會浙江監管局印發《關于兩山合作社建設運營的指導意見》的通知

各市、縣（市、區）人民政府，省級有關單位：

為貫徹落實中共浙江省委辦公廳 浙江省政府辦公廳《關于建立健全生態產品價值實現機制的實施意見》，經省政府同意，現將《關于兩山合作社建設運營的指導意見》印發給你們，請結合實際認真組織實施。

附件：

1.關于兩山合作社建設運營的指導意見

2.省級有關單位名單

浙江省發展和改革委員會

浙江省自然資源廳

浙江省農業農村廳

浙江省地方金融監督管理局

中國人民銀行杭州中心支行

中國銀行保險監督管理委員會浙江監管局

2023年5月26日

關于兩山合作社建設運營的指導意見

兩山合作社平臺是以生態產品價值實現為根本目標，聚焦生態資源變生態資產、生態資產變生態資本，按照“分散化輸入、集中式輸出”的經營理念，打造政府主導、社會參與、市場化運作的生態產品經營管理平臺。為指導全省各地做好兩山合作社建設運營工作，特制定本意見。

一、總體要求

（一）指導思想

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和省第十五次黨代會精神，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，聚焦破解生態產品價值實現關鍵制約，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑，助力推進人與自然和諧共生的現代化，形成具有浙江特色的生態文明建設新模式，為全省在高質量發展中奮力推進中國特色社會主義共同富裕先行和省域現代化先行提供有力支撐。

（二）基本原則

保護優先，合理開發。堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅守生態環境不破壞、生態價值不降低的底線，以合理開發、生態惠民為出發點和落腳點，厚植生態產品價值，推進生態產業化，健全生態資源富集地區居民財富積累機制，推動生態強村富民。

政府引導，市場運作。堅持有為政府和有效市場協同發力，注重發揮政府在生態保護制度設計、經濟補償、績效評價等方面的主導作用，充分發揮市場在生態資源資產配置中的決定性作用，推動生態產品價值高效轉化。

改革創新，數字賦能。聚焦生態產品價值實現中的難點、堵點、痛點，改革創新產權、金融等體制機制，同步利用遙感信息、物聯網、區塊鏈、大數據等技術，賦能生態資源資產和生態產品摸底清查、智能利用、溢價開發。

（三）主要目標

到2025年，兩山合作社建設機制基本健全，運營模式基本成熟，推動生態產品價值實現的體制機制和政策框架基本建立，形成一批可復制可推廣的成功經驗。

到2035年，兩山合作社建設運營機制更加完善，生態產品價值實現機制全面建立，綠水青山轉化為金山銀山的政策制度體系更加健全，兩山合作社在提供優質生態產品、推動生態富民、服務鄉村治理等方面發揮重要作用。

二、加強兩山合作社建設運營管理

（一）明確運營主體。縣級兩山合作社由縣級人民政府授權的國有企業依法牽頭成立，也可利用現有國資企業承接兩山合作社職能，適時探索引入社會資本形成混合所有制、股份合作制企業。條件成熟的地區，可先行探索整合本區域內國有企業生態資源資產經營開發業務，由兩山合作社統一經營。根據實際需要，在明確職能與分工的前提下，可成立市級和鄉鎮級兩山合作社，構建市、縣、鄉三級兩山合作社合作運營體系。

（二）明確經營職能。兩山合作社是積極參與鄉村振興和社會治理的多元主體之一。職能包括：依法開展所在區域山水林田湖草海等生態資源資產信息采集和價值評估；獨立或與相關專業機構合作開展生態資源資產開發利用項目謀劃和策劃；結合項目謀劃成果，開展相關資源流轉收儲，并對收儲資源進行系統開發、整合提升；開展生態資源資產交易；獨立經營或開展項目推介和招商，引入產業資本合作開展資源開發；獨立或與相關專業機構合作開展區域生態產品品牌培育、運營及推廣；提供資源評估、信息交易等咨詢服務，開展項目開發全過程風險控制。

（三）明確業務范圍。兩山合作社業務范圍主要涵蓋生態資源資產和生態產品，具體包括：需要集中保護開發的山水林田湖草海等生態資源資產，與這些生態資源資產共生且適合集中經營開發的農村閑置宅基地、農房、古村古宅、集體資產、河湖岸線、漁港、堤壩、廢棄礦山等碎片化資源資產，以及由《生態產品總值核算規范（試行）》（發改基礎〔2022〕481號）明確的物質產品、調節服務和文化服務三類生態產品。涉及不可移動文物的，應按照《中華人民共和國文物保護法》等相關法律法規辦理。鼓勵因地制宜發展生態農業、生態旅游業，推動碳匯、水權等生態權益交易，合法合規開展森林覆蓋率、GEP等指標交易，探索開展全域土地綜合整治、生態環境導向的開發（EOD）等市場化生態保護補償。

（四）創新運營模式。兩山合作社可采取直接投資、引入社會資本、與社會資本合作等多種方式開展生態資源資產經營，實現生態資源資產市場化運營和產業化開發。創新生態資源資產經營開發“項目公司”合作模式，探索形成“企業+集體+合作社+村民”等多方參與、共建共享的運營格局。完善收益分配長效機制，推廣“入股分紅”“保底收益+二次分紅”“儲蓄分紅”等模式。通過優先聘用當地農民、提供技能培訓和就業崗位等方式，探索優質資源與公共服務打包交易機制，與村集體、農戶建立長效利益聯結機制。

（五）加強風險防控。在強化生態環境保護的前提下，合理挖掘綠水青山蘊含的經濟價值。加強兩山合作社項目風險防范，設置風險紅線和退出機制，嚴防以搶占優質資源、騙取政策補助為目的的開發主體進入。適度控制公司流動性和資產負債水平，嚴格控制為參股企業提供借款，不鼓勵單獨開展融資擔保背書等業務，不得以開展業務為由新增地方政府隱性債務。

（六）強化數字賦能。充分利用兩山云交易平臺，提升兩山合作社全過程信息管理能力，實現生態資源資產流轉、整合、開發、經營、管理等全周期跟蹤。深入挖掘農戶、新型農業經營主體、村集體經濟組織、企業、鄉鎮等多方主體需求，建設生態產品供需精準對接市場，實現生態資源資產“線上對接+線下交易”。依托兩山云交易平臺，集中營銷地方優質生態產品，引導社會各界以合約訂單、直接購買、租賃等多種方式參與，促進生態富民惠民。推進兩山云交易平臺與“浙里擔+農e富”平臺對接，加強數據聯動，提供信用評價。

三、完善兩山合作社配套制度

（一）深化生態資源產權改革。加快推進自然資源統一確權登記，清晰界定各類自然資源資產的產權主體，健全有利于生態產品價值實現的自然資源資產產權體系。〔省自然資源廳牽頭，以下各項工作需市、縣（市、區）落實〕健全農村土地承包經營權確權登記頒證制度，進一步放活農村土地經營權。依托新一輪農村宅基地制度改革試點，創新探索宅基地“三權分置”的有效實現形式，適度放活宅基地使用權。深化農村集體產權制度改革，完善基于集體資產所有權登記制度的收益分配機制，探索收益權分配份額流轉、質押等權能實現形式。（省農業農村廳、省自然資源廳）支持安吉、淳安、開化、青田、龍泉等地開展試點，探索拓展生態資源用益物權有效途徑。（省發展改革委、省自然資源廳、省林業局）

（二）建立健全生態產品基礎信息普查和動態監測制度。依托自然資源調查監測成果和生態環境調查監測體系，以縣域為基本調查單元，探索開展地區生態產品基礎信息調查，摸清生態產品本底，編制多層級生態產品目錄清單。常態化開展生態產品信息動態監測，及時跟蹤掌握優質生態產品數量分布、質量等級、功能特點、權益歸屬、保護和開發利用情況等信息，在落實相關保密要求的基礎上，全面支撐兩山合作社資源收儲和開發利用。（省發展改革委、省自然資源廳、省生態環境廳、省農業農村廳、省林業局、省水利廳、省統計局、省文化旅游廳）

（三）完善生態產品價值評估應用制度。探索制定特定地域單元生態產品價值核算規范。加強生態產品價值核算應用，研究完善反映生態價值、體現市場供需關系的生態資源資產價格形成機制，鼓勵地方探索將生態產品價值核算相關結果納入生態資源資產轉讓、融資等價值評估中，鼓勵生態增值收益向村集體、農戶傾斜。構建項目開發生態產品價值占補平衡機制，確保區域生態產品總值不下降。（省發展改革委、省地方金融監管局）

（四）建立兩山合作社重點項目清單。借助兩山云交易平臺建立全省兩山合作社重點項目清單，制定重點項目管理辦法，明確重點項目評定標準、準入和退出等動態調整機制。（省發展改革委）建立健全重點項目運營管理機制，加強項目宣傳推介和招商對接，鼓勵金融機構加大對項目建設的金融支持力度。（省發展改革委、省商務廳、省地方金融監管局、人行杭州中心支行、浙江銀保監局）

（五）加強綠色金融賦能。豐富綠色金融工具，創新探索綠色債券、綠色信貸、綠色保險、綠色基金等金融產品，因地制宜推廣民宿保險、生態資源儲蓄貸、兩山信用貸、林業碳匯貸等綠色金融創新典型經驗。（人行杭州中心支行、省地方金融監管局、浙江銀保監局、浙江證監局、省發展改革委）發揮財金協同作用，以政策性農業擔保為重要工具，建立由各級政府性融資擔保公司、農擔公司、兩山合作社、商業銀行等多方協同的風險共擔機制。（省財政廳、浙江銀保監局）

四、保障措施

（一）加強部門協同。省發展改革委統籌推進全省兩山合作社改革工作，建立工作協調機制，加強制度設計，協調解決改革出現的困難問題。省級有關單位按照職責分工抓好牽頭任務落實，加強對兩山合作社建設運營的指導支持。組建專家委員會，引進高水平專業咨詢機構，為生態資產資本化和產業化提供技術支撐。

（二）落實主體責任。市縣人民政府是兩山合作社建設運營責任主體，要協調相關部門和金融機構創新體制機制，加強對兩山合作社政策支持。各地兩山合作社要深化改革試點，大膽創新實踐，努力探索符合市場規律、適合本地實際的生態富民路徑。

（三）加強運營監管。各地國資等部門要加強對兩山合作社建設運營情況的監督管理，完善監管制度，優化考核評價，強化“三重一大”事項決策機制執行情況監督，加強廉政風險防控，切實提高監督效能。各地發展改革部門要嚴格按照項目建設基本程序對兩山合作社項目進行管理。

（四）健全激勵評價。綜合考量生態資源盤活、生態產業帶動、綠色金融撬動、群眾增收致富等因素，研究制定兩山合作社建設績效評價辦法，對全省兩山合作社開展綜合評價，擇優進行財政獎補激勵。

（五）強化宣傳引導。借鑒“一地創新、全省共享”機制，總結推廣各地兩山合作社經驗做法，積極宣傳帶動農民增收致富典型案例，通過召開現場推進會、開展項目招商推介和銀企對接等形式，形成以點帶面、比學趕超、示范引領的工作氛圍。

本意見自2023年7月1日起施行。

編輯：李丹