01防范新增隱性債務(wù)，聚焦使用者付費(fèi)

文件中指出，“聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。”

文件提出聚焦“使用者付費(fèi)項(xiàng)目”的根本目的，是從源頭上防范新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是對(duì)前言所描述的PFI類項(xiàng)目（并非官方定義，但是是市場(chǎng)實(shí)情，具體可參見文末鏈接）帶來的隱性債務(wù)的糾偏。

而在“政府補(bǔ)貼”方面，文件明確指出是“項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)。在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持，政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。”新機(jī)制中對(duì)于環(huán)保類項(xiàng)目，實(shí)際上本意“打擊”PPP背景下內(nèi)核是純政府付費(fèi)的工程型的PFI類項(xiàng)目。但是，由于官方分類的不完善，導(dǎo)致“城門失火殃及池魚”，連帶傷及其他所有長(zhǎng)期財(cái)政支付與工程投資掛鉤的項(xiàng)目，因此其要求財(cái)政補(bǔ)貼只能補(bǔ)運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)建設(shè)成本。當(dāng)前政策下，解決方案是調(diào)整居民端的服務(wù)費(fèi)，使項(xiàng)目對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴度下降，使“使用者付費(fèi)部分”可以覆蓋相關(guān)建設(shè)投資成本，財(cái)政補(bǔ)貼又能覆蓋相關(guān)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。但對(duì)于調(diào)價(jià)的敏感性，地方政府在實(shí)際操作中存在一定的困難。更多觀點(diǎn)見附件2《專訪：徐東升 關(guān)于政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的幾點(diǎn)思考》。

通過上述分析，我們可以合理推測(cè)，新規(guī)中的這一要求在地方政府實(shí)際操作中可能難以真正落實(shí)。事實(shí)上，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，尤其是像污水處理和垃圾焚燒這類成熟項(xiàng)目，由于其運(yùn)營(yíng)屬性才使得項(xiàng)目得以運(yùn)轉(zhuǎn)順利，即便是財(cái)政補(bǔ)貼包含了建設(shè)投資回收，并不會(huì)對(duì)行業(yè)的整體運(yùn)行產(chǎn)生任何不利影響。此外，由于污水處理居民收費(fèi)和垃圾上網(wǎng)電價(jià)都可以對(duì)建設(shè)成本有較大覆蓋，實(shí)施中對(duì)這方面的認(rèn)定也存在較大的模糊空間，上述規(guī)定的負(fù)面因素在地方具體實(shí)踐中應(yīng)該能夠有一定的削弱。

水務(wù)領(lǐng)域方面，市政污水處理領(lǐng)域具有明顯的特許經(jīng)營(yíng)屬性，目前使用者付費(fèi)程度雖不能覆蓋污水處理的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本，甚至不能覆蓋建設(shè)成本，但其在水務(wù)領(lǐng)域中仍是價(jià)費(fèi)機(jī)制最完善的領(lǐng)域，也是此文件目錄中明確提出的領(lǐng)域，未來有望通過水價(jià)調(diào)整、創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施方式等逐步落地，但實(shí)施周期依然較長(zhǎng)。而農(nóng)村污水處理目前尚未建立完善的使用者付費(fèi)機(jī)制，因而需伴隨著價(jià)費(fèi)機(jī)制的建立而逐步探索。污泥處理處置服務(wù)費(fèi)包含在污水處理費(fèi)中，屬于污水處理費(fèi)的一部分，屬于廣義的目錄范圍，在實(shí)際操作中，污水處理費(fèi)與污泥處理處置費(fèi)同步上繳，存在模糊性，或可以一并推進(jìn)。此外，特別值得關(guān)注的是再生水類項(xiàng)目，特別是工業(yè)再生水回用項(xiàng)目，由于其屬于經(jīng)營(yíng)性商業(yè)行為，在政策執(zhí)行中或較易落地。

在這個(gè)文件中，特別需要注意的是，在“民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%的項(xiàng)目”的項(xiàng)目清單中，出現(xiàn)了污水管網(wǎng)項(xiàng)目，實(shí)際上根據(jù)本文件要求，卻又是不能操作的。在2018年，發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》中明確指出“按照補(bǔ)償污水處理和污泥處置設(shè)施運(yùn)營(yíng)成本（不含污水收集和輸送管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本）并合理盈利的原則，制定污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”。而此文件中又提出“在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持，政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。”按照2018年的文件，百姓沒有對(duì)管網(wǎng)的支付責(zé)任，管網(wǎng)沒有收費(fèi)權(quán)，而此文件又規(guī)定財(cái)政補(bǔ)貼只能補(bǔ)運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)建設(shè)，因而市政污水管網(wǎng)就不具備通過特許經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行融資的可能性，所以只能走購買服務(wù)委托運(yùn)營(yíng)模式外包，不具備特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的基礎(chǔ)，除非未來發(fā)改委修訂價(jià)格機(jī)制，管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)維可以向居民等收費(fèi)，管網(wǎng)的特許經(jīng)營(yíng)（PPP）才可以被實(shí)施。

固廢領(lǐng)域方面，例如生活垃圾焚燒，填埋，餐廚廚余處理，建筑垃圾資源化等均具有鮮明的特許經(jīng)營(yíng)所具有的運(yùn)營(yíng)屬性。聚焦固廢領(lǐng)域的使用者付費(fèi)，目前垃圾收費(fèi)制度并未在全國范圍全面展開，特別是經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)需要進(jìn)一步推動(dòng)并完善垃圾收費(fèi)體系的建立，垃圾收費(fèi)應(yīng)面向居民端及非居民端，費(fèi)用支出應(yīng)涵蓋垃圾管理全流程。目前來講，已開征垃圾處理費(fèi)地區(qū)所征收垃圾處理費(fèi)僅能覆蓋垃圾處理全流程成本不及20%，好在垃圾發(fā)電收益也作為成本覆蓋的計(jì)算范圍，但是提高垃圾收費(fèi)價(jià)格也是時(shí)不我待。嚴(yán)格按照文件指導(dǎo)思想，未收取垃圾處理費(fèi)的地區(qū)所涉及固廢處理項(xiàng)目將不能采用特許經(jīng)營(yíng)模式。文件整體思想還是希望能降負(fù)債，排除隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但如此以來會(huì)對(duì)需要市場(chǎng)化建設(shè)焚燒廠等固廢處理設(shè)施的實(shí)際需求形成誤傷。而政府無力一次性支付建設(shè)成本是不爭(zhēng)事實(shí)，即使政府有力支付，卻沒能撬動(dòng)社會(huì)資本助力，有失市場(chǎng)化本意，而交由地方平臺(tái)專營(yíng)也同樣未能降低政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

從公共服務(wù)角度而言，市政固廢全流程管理所涉及項(xiàng)目均具有強(qiáng)公用屬性，強(qiáng)運(yùn)營(yíng)屬性，均應(yīng)包含在特許經(jīng)營(yíng)范疇，不應(yīng)因使用者付費(fèi)覆蓋比例問題或經(jīng)營(yíng)期補(bǔ)貼問題將其排除在特許經(jīng)營(yíng)范疇以外，應(yīng)在進(jìn)一步完善價(jià)格機(jī)制的同時(shí)，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)資本推動(dòng)固廢行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。在存在一定爭(zhēng)議意見的領(lǐng)域，例如相對(duì)依賴政府支付/補(bǔ)貼更多的以清掃保潔為主的輕資產(chǎn)傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)領(lǐng)域，在前文提到，其公用屬性、運(yùn)營(yíng)屬性均十分契合特許經(jīng)營(yíng)涵蓋內(nèi)容，不應(yīng)以使用者付費(fèi)支付比例對(duì)其定性。雖然環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域有較為成熟的政府購買服務(wù)模式，但由于其行業(yè)高速發(fā)展的中長(zhǎng)期投資訴求，結(jié)合中轉(zhuǎn)站運(yùn)營(yíng)、公廁運(yùn)維、停車場(chǎng)運(yùn)營(yíng)等運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)的城市管家型環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目納入特許經(jīng)營(yíng)管理范疇，與較短期的政府購買服務(wù)相比，特許經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性及中長(zhǎng)期評(píng)估體系將給行業(yè)發(fā)展帶來更多穩(wěn)定動(dòng)力。好在并不同于污水行業(yè)的管網(wǎng)全面依賴財(cái)政，污水廠全成本應(yīng)來自居民付費(fèi)，國家相關(guān)文件中，對(duì)城市垃圾領(lǐng)域并沒有收集清掃歸財(cái)政，垃圾處理歸居民付費(fèi)的明確分割要求，因此，環(huán)衛(wèi)特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)可以利用這個(gè)政策模糊處做文章騰挪，E20估計(jì)除非跟進(jìn)的細(xì)則文件中點(diǎn)名約束，各地實(shí)踐中環(huán)衛(wèi)特許經(jīng)營(yíng)模式應(yīng)該還會(huì)得到實(shí)施，因?yàn)橐环矫孢@類市場(chǎng)化領(lǐng)域是強(qiáng)運(yùn)營(yíng)并且弱建設(shè)，與隱債本質(zhì)上無關(guān)，第二方面相較于短周期購買服務(wù)，采用特許經(jīng)營(yíng)更大范圍更長(zhǎng)時(shí)間的外包，對(duì)市場(chǎng)化效率會(huì)有更明顯的提升。

編輯：李丹