近日，全國首例公共數據特許經營權出讓交易公告誕生——衡陽市政務數據資源和智慧城市特許經營權出讓項目(網頁鏈接：https://ggzy.hengyang.gov.cn/jyxx/gycqjy/czrgg/20231110/i3160451.html)，起始價18億，直接拉動了低迷的股市ICT板塊一陣翻紅。

該項目的價值和意義顯而易見，作為全國首例公共數據領域的特許經營案例，標志著國內開始積極推進公共數據要素運營，為各地提供了實踐參考，有利于加速推動數據資源市場化，催化數據運營服務產業，進一步推動數字經濟建設，拉動地方GDP發展。雖然公告中相關信息并不完整，我們也在嘗試從中窺得一絲天機，相信廣大網友和我們一樣發覺里面有很多值得探討深挖的點，大家是否也很期待這個標最終花落誰家?小編秉著理性客觀的視角淺聊幾句，歡迎知曉更多內幕的專業人士留言交流。

01 全國首例公共數據特許經營權出讓交易

“11月10日，衡陽市政務數據資源和智慧城市特許經營權出讓項目交易公告發布，項目起始價為180244.12萬元，保證金為36048.8240萬元。”

（1）18億怎么來的?數據資產如何評估?

按照公用事業特許經營權通常20-30年的經營年限來看，競得方每年的付出是幾千萬，如果按照公共數據運營方3-6年的經驗來看，競得方每年的付出是幾個億。中國信息通信研究院數據顯示，我國2021年數據交易市場規模達到500億，2022年增長到700億，預計2025年將超過2200億元。公共數據占據全社會數據總量的70%左右，結合衡陽市GDP占全國的比例，特許經營前期的預期收益大概率是微乎其微甚至是虧損的，隨著數據市場的爆發，可能會在一段時間后實現盈利。

在「數據要素化」給供水企業帶來新的價值想象一文中已經提到，權屬問題和收益路徑不清晰對定價提出了挑戰，同時，數據價值與應用場景息息相關，這就導致其定價是基于數據市場中多方之間的估值和均衡來決定的，需要包括數據供需方等建立能夠達成共識的價值評估原則。從已經完成的數據交易來看，數據定價和數據資產評估多數由中國電子標準研究院、地方數據交易所等具有官方背書的第三方完成，具體的評估標準往往局限于第三方企業內部，且傾向于“一事一議”，其定價的根本更在于供需雙方的認同。

相較而言，公共數據權屬更為清晰，但價格問題同樣是公共數據相關探索的主要瓶頸之一，其合規高效流通使用必定離不開公共數據價格形成機制。近日，國家發展改革委價格司會同國家數據局召開座談會，討論了“加快建立健全符合公共數據要素特性的價格形成機制”“推動用于數字化發展的公共數據按政府指導定價有償使用”等問題。國家發展改革委價格監測中心、中國人民銀行征信中心、有關銀行和企業參加會議。價格監測中心也正在牽頭建立全國數據價格監測報告制度，與交易所、高校、工信部等機構均有密切合作。隨著國家數據局的工作逐漸展開，想必公共數據價格形成機制不久后將會與我們見面。或許可以借鑒公共服務領域定價的原則，將“準許成本加合理收益”的定價機制遷移到公共數據定價中。

（2）為什么是衡陽?

2021年末，《衡陽市政務數據共享開放管理辦法》發布，規定了政務部門之間的共享原則，同時也規定了對外開放數據的原則，“與民生緊密相關、社會迫切需要、商業增值潛力顯著的高價值公共數據，應當優先開放”，開始積極探索公共數據市場化運營，并且從中可以看到市行政審批服務局是其主管單位，也是本次“衡陽市政務數據資源和智慧城市特許經營權出讓項目”的轉讓方。由此可見，衡陽在政務數據的運用方面早已開始籌備和醞釀。

2022年末，數據二十條出臺，加速了公共數據市場化運營，各地方迅速出臺了相關政策文件，公共數據授權運營在公共數據開放的基礎上發展而來。

在這樣的政策延續下，衡陽市出現“全國首例公共數據特許經營權出讓交易”或許也就并沒那么讓人意外了。

（3）為什么是公共數據特許經營權?

公共數據運營面臨開放意愿不強、使用方使用不便等問題，因此各地都在積極推動市場化運營以激發其價值釋放。

在經營模式中，各地政府給出了分別從供給側和需求側出發的兩種不同思路。供給側的思路是將區域內的所有公共數據打包交給一個運營企業，如上海等，本次衡陽項目也是如此。云南的政策更為激進，要求建設全省統一的公共數據平臺，取消省級以下的公共數據平臺。需求側的思路是從需求場景出發，建立相應的場景或者行業專區，交給多個垂直類運營企業，如北京等。

供給側整體數據打包實際上具有壟斷的特征，更適合實行“補足成本+合理收益”的原則;需求側的收益路徑更清晰，但對于政府的管理能力提出了更高的要求。

具體到授權方式，以往各地的探索中，主要存在兩種，一是國有資本運營方式，如上海、成都將公共數據授權給當地國有數據集團運營;二是審核授權模式，例如北京、杭州，通過運營企業申請、政府審核的方式授權經營。

而衡陽市這次在公共服務數據上公開交易特許經營權，有望引入新的市場主體，進一步推動公共數據經營市場化。

02 特許經營的內容

“智慧城市或其他財政投資信息化系統建成后產生的數據資源等有形或無形資產的特許經營權限，不涉及智慧城市或其他財政投資信息化系統的建設，具體的智慧城市和信息化系統建設在數字政府建設中統籌推進。”

（ 1)數據資源等有形或無形資產?

公告中特意提到了數據資源等有形或無形資產，小編對這里的有形資產也產生了困惑。

( 2)不涉及智慧城市或財政投資信息化系統的建設

此次項目的競得者并不負責推動數據基礎設施的建設。這部分的責任多數還是在數據供給部門自己身上，例如，在浙江的實踐中，運營方可以根據市場需求向數據供給部門提出提升數據質量等要求。

( 3)數據來源

公共數據供給的權責劃分至關重要，數據采集分散在各個部門，如果不能建立統一標準和工作機制，會對數據管理產生極大阻礙，同時供給部門承擔著相應的數據安全風險，如果不能得到相應的權利和保障，公共數據供給反而會成一種負擔，難以持續推動。

數據資源的質量、有效性、可延展性……實際上都有賴于政府的數據治理水平，雖然通過授權運營可以將一部分工作交給運營方，但仍然需要政府相應資金、人才的持續投入。

( 4)特許經營年限

按照供水等公用事業的特許經營年限來看，時間在20-30年居多。然而，從多數地方政府授權公共數據運營來看，時間多為3年，最長不超過6年。“公共數據特許經營權”的新模式發展，這無疑是需要明確的。

03 特許經營的回報機制

“本項目回報機制為“使用者付費”。特許經營期內，特許經營者可在特許經營范圍內向使用者收取費用作為項目建設的回報。”

( 1) 使用者付費

首先，使用者是誰?是企業、市民，還是……?同時，使用者付費的關鍵在于找到需求，作為對比，同樣采取特許經營的公用事業具有普適的大量需求，而數據交易市場的需求尚在挖掘之中。

( 2) 收益分配

想要公共數據授權運營的良好運轉，必須要做好政府和市場之間的收益分配機制。相關方可以分為政府、數據運營方和數據使用方。數據使用方直接利用數據，獲得相應價值，并向數據運營方付費，通常而言這一過程在任何模式下都是一致的。政府與數據運營方之間則存在不同的收益分配模式，以此次衡陽項目來看，數據運營方為特許經營權向政府付費;此外也存在另一種分配模式，數據運營方并不為特許經營權付費，而是從收入中付給政府一定比例的分成，例如國有資產運營模式。從政府內部來看，數據來源部門和數據管理部門都需要分配一定的收益。甚至有專家提出，公共數據最初來源于個人和企業，也需要考慮為其分配收益，至少可以決定相關數據是否被開發利用。

04 特許經營的潛在中標方

從項目公告來看，并未對投標人的身份過多限制，國企民企外企都在范圍之內。具體誰能中標目前還無從推測，衡陽市國有數據集團和大數據交易所等均未成立，也許“首次在公共服務數據上公開交易特許經營權”能夠為數據運營方帶來新的血液。

05 供水企業在公共數據運營中的角色

首先供水企業是公共數據的來源之一，在完成自身數字化轉型的同時有望獲得部分收益，結合現在的需求和收益分配方式來看，是一種細水長流的模式。此外，在一些地區的公共數據運營以行業和場景需求出發，供水企業有望成為垂直類場景數據專區的運營方，或許會有更大的想象空間。

結語

正如供水聯盟專家所言，各地的大數據采集集成，確實花了不少錢，也會有商業化運作。政府不是企業，城市管理也不是純商業行為，公共數據采集和應用，商業化創新，能否一直秉承初心走下去，值得持續關注。

編輯：趙凡