管理新規(guī)還規(guī)定了特許經(jīng)營的可行性論證的辦法，第十三條指出，實施機(jī)構(gòu)可以委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗的第三方機(jī)構(gòu)，開展特許經(jīng)營可行性論證，完善特許經(jīng)營方案。第十四條對可行性論證有比較充分的解釋。

如何解決民企入場難?

公開招標(biāo)，將特許經(jīng)營最長期限延長到40年

值得注意的是，此次管理新規(guī)對標(biāo)PPP新機(jī)制，著力解決特許經(jīng)營領(lǐng)域近年來暴露出的民間投資被“擠出”、價格調(diào)整機(jī)制難以實施、政府履約監(jiān)管不足等問題。

針對民企入場難，管理新規(guī)將促進(jìn)民間投資作為立法目的在總則中予以明確，新增政府和社會資本共擔(dān)風(fēng)險作為基本原則，要求必須以公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者，杜絕以單一來源采購、直接委托等方式規(guī)避競爭。專設(shè)鼓勵民營企業(yè)參與特許經(jīng)營條款，不同所有制企業(yè)融資同等待遇等金融支持措施，加大對民營企業(yè)支持力度。

管理新規(guī)還將特許經(jīng)營最長期限延長到40年，鼓勵民營企業(yè)通過直接投資、獨(dú)資、控股、參與聯(lián)合體等多種方式參與特許經(jīng)營項目。

“特許經(jīng)營放開準(zhǔn)入、公開招標(biāo)、避免擠出民間資本，這些針對性的措施，都是希望有經(jīng)驗有實力的民營企業(yè)能多參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營。”天津財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院副院長、教授李偉對南都記者表示，延長特許經(jīng)營期限至40年(此前是30年)，這也是為了吸引社會資本進(jìn)入，經(jīng)營周期越長，社會資本收益預(yù)期越穩(wěn)越多。

李偉認(rèn)為，去年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出實施政府和社會資本合作新機(jī)制，地方PPP入庫項目叫停近一年后重新啟動，其釋放的信號很明顯：民營企業(yè)的活力和創(chuàng)新力得到重視，其自身也有投資意愿和投資能力，新型基礎(chǔ)設(shè)施納入PPP模式，緩解財政短期支出壓力的同時也為社會資本找到很好的投資渠道。這也是深化重點領(lǐng)域改革，促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展壯大，在市場準(zhǔn)入、要素獲取、公平執(zhí)法、權(quán)益保護(hù)等方面落實的一批舉措之一。

這個改革背后有著現(xiàn)實的考慮。吳有紅談及，上一輪PPP推進(jìn)中，國有企業(yè)尤其是施工類央企憑借施工資質(zhì)和業(yè)績、融資等優(yōu)勢獲得更多的競爭機(jī)會，而民營企業(yè)參與意愿和參與度大幅下降。修訂后的管理辦法將PPP新機(jī)制“優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與”的政策要求落到實處。此外，還細(xì)化了相應(yīng)的法律責(zé)任條款，規(guī)定“在特許經(jīng)營者選擇程序中設(shè)置不合理條件限制或排斥競爭，對不同所有制經(jīng)營主體實行歧視待遇的”，公職人員將承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

如何保障民企收益?

配套融資支持舉措，“按效收費(fèi)”調(diào)整價格

投資規(guī)模大、回報周期長、收益微利的公益性項目，民企為何參與其中?如果因為通脹等因素收益不達(dá)預(yù)期，這方面怎么規(guī)定?

對此，李偉認(rèn)為，管理新規(guī)一方面著力解決民企入場難的問題，另一方面提出，國家鼓勵金融機(jī)構(gòu)為特許經(jīng)營項目提供財務(wù)顧問、融資顧問、銀團(tuán)貸款等金融服務(wù)。特許經(jīng)營項目可以依法合規(guī)利用預(yù)期收益質(zhì)押貸款，將項目相關(guān)收益作為還款來源。鼓勵保險資金通過債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等多種方式為特許經(jīng)營項目提供多元化資金支持。當(dāng)然，特許經(jīng)營項目融資不得承諾以各類財政資金擔(dān)保或者作為還款來源，防止新增地方政府隱性債務(wù)。此外，積極支持符合條件的特許經(jīng)營項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)。

“融資配套制度始終是特許經(jīng)營的關(guān)鍵支持手段，修訂版中為多年來特許經(jīng)營所推進(jìn)的金融創(chuàng)新做了確認(rèn)。”E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤認(rèn)為，上述措施中，將探索預(yù)期收益的質(zhì)押貸款變成了支持，并鼓勵支持符合條件的REITs，鼓勵險資進(jìn)入，新的金融探索還在繼續(xù)深化中。這些手段都很精準(zhǔn)的適配特許經(jīng)營，并且總體避免了前述的隱債風(fēng)險。

“在特許經(jīng)營模式下，民企是能獲得一定盈利空間的。”李偉舉例說，除了用戶收費(fèi)外，建筑類民企參與地鐵特許經(jīng)營，可獲得周邊土地增值收益;收費(fèi)公路和橋梁，民企參與廣告投放等商業(yè)化運(yùn)作平臺，也可形成項目補(bǔ)充收入等。此外，民企進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域，也能體現(xiàn)企業(yè)家的社會責(zé)任，有助于提升企業(yè)形象等。

至于收益達(dá)不到預(yù)期的問題，李偉指出，管理新規(guī)提出了績效評價，建立根據(jù)績效評價結(jié)果、按照特許經(jīng)營協(xié)議約定對價格進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制。“‘按效付費(fèi)’原則這次也體現(xiàn)出來了，這一點很重要。進(jìn)入運(yùn)營階段經(jīng)濟(jì)效益和社會效益有沒有達(dá)到之前的預(yù)期，得靠績效評價結(jié)果說話，再根據(jù)評價結(jié)果決定政府是否補(bǔ)償或者怎么補(bǔ)償。”李偉說，不使用財政資金直接補(bǔ)償企業(yè)，可在合同里說明延長收費(fèi)期限、提價聽證等支持方式，也可以在合同里預(yù)先設(shè)計觸發(fā)再談判的條款。

管理新規(guī)進(jìn)一步完善價格和收費(fèi)的調(diào)整機(jī)制，明確價格調(diào)整與績效評價掛鉤，并規(guī)定實施機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)開展價格調(diào)整義務(wù)。吳有紅指出，“特許經(jīng)營項目投資回報機(jī)制基于使用者付費(fèi)，價格機(jī)制是核心變量，收費(fèi)渠道和方式是否明確、能否實質(zhì)落地非常影響社會資本投資信心。”薛濤認(rèn)為，落實公共服務(wù)對應(yīng)的價格體系，是未來的重要趨勢，也是最終緩解地方政府收支矛盾，和保證特許經(jīng)營運(yùn)營健康發(fā)展的重要支撐點。

此外，管理新規(guī)著力解決政府履約誠信低的問題。完善支付管理制度，明確政府統(tǒng)一代收用戶付費(fèi)項目屬于使用者付費(fèi)項目，政府應(yīng)當(dāng)專款專用，定期向特許經(jīng)營者支付，杜絕拖欠。完善信息公開制度，明確政府應(yīng)當(dāng)將有關(guān)項目信息、履約情況向社會公開，接受社會監(jiān)督。

編輯：趙凡