作為推進(jìn)PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施的重要抓手，PPP項(xiàng)目財(cái)政管理辦法自征求意見開始便在業(yè)內(nèi)引起強(qiáng)烈反響，終得見辦法正式出臺(tái)?！墩蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“辦法”）總結(jié)了本輪PPP推廣三年多來實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尤其是在明確PPP項(xiàng)目政府財(cái)政管理要求、細(xì)化財(cái)政部門職責(zé)和工作流程、鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)、調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的參與積極性、強(qiáng)化項(xiàng)目的公開透明要求等五方面做了優(yōu)化，以利于PPP項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施和高效運(yùn)營(yíng)。

一、進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目的政府財(cái)政管理要求

PPP合作的目的在于向社會(huì)公眾提供各類公共服務(wù)，社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中的合作方Public是本級(jí)政府，也正是基于此，筆者認(rèn)為《辦法》中所明確的各項(xiàng)財(cái)政管理要求是本級(jí)政府的公共財(cái)政管理要求，“統(tǒng)籌安排財(cái)政資金、國(guó)有資產(chǎn)等各類公共資產(chǎn)和資源與社會(huì)資本開展平等互惠”合作，包括政府資產(chǎn)負(fù)債管理、政府收支管理、政府支付義務(wù)和預(yù)算約束等。

1、《辦法》規(guī)定了PPP項(xiàng)目政府方資產(chǎn)負(fù)債的管理。涉及的國(guó)有資產(chǎn)管理，應(yīng)建立資產(chǎn)管理臺(tái)賬，相關(guān)的“存量國(guó)有資產(chǎn)或股權(quán)作價(jià)入股、現(xiàn)金出資入股或直接投資等”應(yīng)納入政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告；“涉及個(gè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予或轉(zhuǎn)讓的”，應(yīng)由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)“以合理價(jià)值折價(jià)入股、授予或轉(zhuǎn)讓”；對(duì)于存量資產(chǎn)，還應(yīng)依法客觀公正地進(jìn)行評(píng)估并出具相關(guān)報(bào)告。

2、《辦法》還對(duì)PPP項(xiàng)目中政府全口徑收支范圍做了明確。政府收入包括 “資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、股息、超額收益分成、社會(huì)資本違約賠償和保險(xiǎn)索賠”等收入，而支出則包括“從財(cái)政資金中安排的股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、配套投入、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)”等支出，行業(yè)主管部門應(yīng)將所有PPP項(xiàng)目的全部收支納入預(yù)算。

二、進(jìn)一步細(xì)化財(cái)政部門職責(zé)和工作流程

依據(jù)相關(guān)法律和42號(hào)文、結(jié)合PPP模式操作指南相關(guān)細(xì)則，《辦法》進(jìn)一步規(guī)范了PPP項(xiàng)目全生命周期中財(cái)政部門履職行為，細(xì)化了財(cái)政部門的相關(guān)職責(zé)和工作流程。

1、財(cái)政部門的主要職責(zé)。財(cái)政部門應(yīng)切實(shí)履行項(xiàng)目“識(shí)別論證、政府采購、預(yù)算收支與績(jī)效管理、資產(chǎn)負(fù)債管理、信息披露與監(jiān)督檢查”等職責(zé)，并貫穿于PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)各相關(guān)環(huán)節(jié)的財(cái)政管理工作，以保證項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和高效運(yùn)營(yíng)。

2、財(cái)政部門的工作流程。從《辦法》可以看到，財(cái)政部門的工作貫穿于PPP項(xiàng)目全生命周期各環(huán)節(jié)，具體包括：

（1）項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證及PPP項(xiàng)目開發(fā)目錄管理；

（2）項(xiàng)目采購階段，財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)采購的支持服務(wù)和監(jiān)督,尤其是采購方式選擇上,《辦法》明確要求單一來源采購方式“應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格符合法定條件，并經(jīng)上級(jí)政府采購主管部門批準(zhǔn)”；還應(yīng)“充分向社會(huì)公開項(xiàng)目采購信息”；同時(shí)，該階段財(cái)政部門還需重點(diǎn)審查合同內(nèi)容與項(xiàng)目前期方案和兩評(píng)相比“是否發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更”，以免降低項(xiàng)目質(zhì)量要求或增加政府支付義務(wù)；

（3）項(xiàng)目執(zhí)行階段，《辦法》細(xì)化了PPP項(xiàng)目納入預(yù)算的具體流程，“跨年度財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃”、“下一年度財(cái)政資金收支納入預(yù)算管理”，報(bào)本級(jí)政府和人大同意，“保障政府在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的履約能力”；《辦法》還結(jié)合預(yù)算編制相關(guān)要求，明確了編報(bào)PPP項(xiàng)目收支預(yù)算的具體時(shí)間節(jié)點(diǎn)和要求；而財(cái)政部門則應(yīng)“充分考慮績(jī)效評(píng)價(jià)、價(jià)格調(diào)整等因素，合理確定預(yù)算金額”。

在項(xiàng)目執(zhí)行階段，《辦法》還突出強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目績(jī)效的監(jiān)控，“對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)”，“確保階段性目標(biāo)與資金支付相匹配”，并“依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果合理安排財(cái)政預(yù)算資金”，“最終促進(jìn)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)”。

同時(shí)，項(xiàng)目執(zhí)行過程中，財(cái)政部門還應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目所涉及的國(guó)有資產(chǎn)和股權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、資產(chǎn)權(quán)屬等方面的管理。

（4）項(xiàng)目移交階段，財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門“做好項(xiàng)目資產(chǎn)移交工作”，并不得將項(xiàng)目公司的債務(wù)移交政府。

3、財(cái)政部門對(duì)PPP項(xiàng)目的債務(wù)管理?！掇k法》再次強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)禁以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)”、“項(xiàng)目實(shí)施不得采用建設(shè)-移交方式”，在期滿移交時(shí)不得將公司債務(wù)移交給政府；同時(shí)，針對(duì)目前少數(shù)地方政府的不規(guī)范做法，《辦法》要求“不得將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長(zhǎng)期支付責(zé)任，以規(guī)避PPP項(xiàng)目相關(guān)評(píng)價(jià)程序”。

三、進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)

社會(huì)資本充分發(fā)揮自身技術(shù)優(yōu)勢(shì)有利于PPP項(xiàng)目充分降低成本或改善質(zhì)量，因此《辦法》中也創(chuàng)新地做了針對(duì)性規(guī)定，并推動(dòng)社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目更為現(xiàn)實(shí)可能，以激勵(lì)社會(huì)資本充分發(fā)揮自身特定的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和主觀能動(dòng)性。

1、為充分發(fā)揮社會(huì)資本的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)敏感性，《辦法》規(guī)定，社會(huì)資本發(fā)起的PPP項(xiàng)目，在行業(yè)主管部門審核同意社會(huì)資本方的項(xiàng)目建議書后，“由社會(huì)資本方編制項(xiàng)目實(shí)施方案”，這樣既能鼓勵(lì)社會(huì)資本敏銳挖掘公共服務(wù)短板和市場(chǎng)商機(jī)，更能在項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)過程中充分體現(xiàn)社會(huì)資本的技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)項(xiàng)目技術(shù)進(jìn)步和效率提高。

2、《辦法》提出，社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)者的采購評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)包括“技術(shù)方案、商務(wù)方案、融資能力等”，其中“技術(shù)方案”擺在第一位，也進(jìn)一步說明了對(duì)社會(huì)資本技術(shù)優(yōu)勢(shì)的重視?！掇k法》特別明確了，如果政府采用了落選社會(huì)資本的全部或部分技術(shù)方案，“財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門對(duì)其前期投入成本予以合理補(bǔ)償”，更是給予了社會(huì)資本明確的指向和預(yù)期。

四、進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的參與積極性

PPP制度框架設(shè)計(jì)的再好，也需要通過項(xiàng)目落地來把體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來，財(cái)政部在《辦法》中也設(shè)計(jì)和重申了相應(yīng)條款，以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性，尤其是關(guān)于社會(huì)資本方退出的條款設(shè)置，也是本《辦法》非常突出的一個(gè)亮點(diǎn)。

1、《辦法》三十二條明確“項(xiàng)目建設(shè)完成進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)期后，社會(huì)資本方可以通過結(jié)構(gòu)性融資實(shí)現(xiàn)部分或全部退出”。該條款既指出了社會(huì)資本退出的條件；關(guān)鍵還給了社會(huì)資本一個(gè)明確的政策導(dǎo)向，即項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定、現(xiàn)金流清晰可測(cè)后，可通過資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)支持票據(jù)等結(jié)構(gòu)性融資工具，靈活地配置資金、降低前期融資成本、并能實(shí)現(xiàn)提前盈利和退出，這也在另一個(gè)角度鼓勵(lì)社會(huì)資本把PPP項(xiàng)目做好，而不是簡(jiǎn)單地做BT項(xiàng)目、或片面看重施工。

此外，《辦法》第三十五條還指出，“不得在股東協(xié)議中約定由政府股東或政府指定的其他機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本方股東的股權(quán)進(jìn)行回購安排”，這也可以視為對(duì)第三十二條的一個(gè)補(bǔ)充，以免政府為社會(huì)資本方隱性兜底。同時(shí)，部分偽PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方也將有可能利用上述退出條款，來實(shí)現(xiàn)提前退出，因此建議加大對(duì)社會(huì)資本退出的公開和監(jiān)督要求、并結(jié)合實(shí)踐來進(jìn)一步完善此條款設(shè)置。

2、《辦法》第三十二條還規(guī)定，“對(duì)于歸屬項(xiàng)目公司的資產(chǎn)及權(quán)益的所有權(quán)和收益權(quán)”，經(jīng)批準(zhǔn)“可以依法設(shè)置抵押、質(zhì)押等擔(dān)?！薄ⅰ盎蜻M(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資”，這也有利于社會(huì)資本充分利用PPP項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行項(xiàng)目融資或其他結(jié)構(gòu)化融資，提高項(xiàng)目落地成功率。

3、《辦法》強(qiáng)化了PPP項(xiàng)目合作過程中政府的履約，尤其是結(jié)合財(cái)政的部門職責(zé)和工作流程等規(guī)定，將跨年度財(cái)政支出責(zé)任和下一年度財(cái)政收支，分別納入中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算，并報(bào)本級(jí)政府和人大同意后執(zhí)行。財(cái)政部門應(yīng)“依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果合理安排財(cái)政預(yù)算資金”，明確達(dá)到績(jī)效目標(biāo)的，應(yīng)按合同約定履行政府支付義務(wù)。通過預(yù)算硬約束來保障PPP合作中社會(huì)資本方的合理利益，這也是給社會(huì)資本吃了一顆“定心丸”。

五、進(jìn)一步強(qiáng)化項(xiàng)目的公開透明要求

除了財(cái)政部一直強(qiáng)調(diào)的相關(guān)采購信息、PPP項(xiàng)目庫等對(duì)外公開外，此次《辦法》還進(jìn)一步明確，在項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購和建設(shè)階段，公開內(nèi)容除了項(xiàng)目基礎(chǔ)信息、采購信息等，還應(yīng)包括“不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的項(xiàng)目合同文本”；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段信息公開的內(nèi)容還應(yīng)包括“項(xiàng)目的成本檢測(cè)和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果”。

公開透明的要求同樣也約束了政府，《辦法》要求財(cái)政部門應(yīng)公開“本級(jí)PPP項(xiàng)目目錄、本級(jí)人大批準(zhǔn)的政府對(duì)PPP項(xiàng)目的預(yù)算、執(zhí)行及決算情況”，把政府履約情況放在陽關(guān)下，也是為了約束政府能嚴(yán)格履約，保障對(duì)社會(huì)資本的承諾按合同執(zhí)行。

此《辦法》所要求的公開內(nèi)容、環(huán)節(jié)等要求比以前都要嚴(yán)，這將有力促進(jìn)規(guī)范PPP項(xiàng)目的開展和實(shí)施，也有利于后續(xù)PPP項(xiàng)目能沿著政策所引導(dǎo)的規(guī)范方向發(fā)展。

作者簡(jiǎn)介：紀(jì)鑫華，現(xiàn)就職于上海市財(cái)政局涉外經(jīng)濟(jì)處，負(fù)責(zé)上海市PPP項(xiàng)目推進(jìn)、國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目管理和清潔發(fā)展委托貸款項(xiàng)目管理，參與了財(cái)政部和上海市相關(guān)項(xiàng)目管理規(guī)章的制定，參與了財(cái)政部、上海市PPP相關(guān)課題。就PPP政策、風(fēng)險(xiǎn)管理、項(xiàng)目融資和項(xiàng)目落地等主題，在《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》、《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》、《中國(guó)財(cái)政》、《澎湃新聞》等發(fā)表數(shù)篇PPP評(píng)論文章。

編輯： 李艷茹