習近平總書記高度重視國有企業(yè)改革發(fā)展，多次做出重要指示和批示，特別強調(diào)要“做強做優(yōu)做大”國有企業(yè)，使其在生態(tài)文明建設中承擔更加重要的角色、發(fā)揮更加重要的作用。推動國有企業(yè)更快發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

國有企業(yè)的改革現(xiàn)狀

談到中國經(jīng)濟的過去與未來，都繞不開一個特殊對象，那就是國有企業(yè)（以下簡稱“國企”）。在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進程中，國企一直扮演著特殊的角色。

改革開放近40年來，國企改革的呼聲從未消失，但這么多年“摸著石頭過河”的國企改革，除了盤子越做越大，規(guī)模越來越大外，管理者缺位、體制機制不靈活、效率不高、產(chǎn)權主體不清晰、治理結構不完善等問題也逐步顯現(xiàn)出來，國企的實力和能力并沒有同步增長。

數(shù)據(jù)顯示，國企占用了我國全社會70%的資源，即我國國有企業(yè)資產(chǎn)占全社會企業(yè)資產(chǎn)的比重約為70％左右，但只創(chuàng)造了大約30%的GDP。類似分析表明，70％的國有資產(chǎn)比重和30%的GDP比重，是接近實際情況的。

1978年改革開放初期，我國國有企業(yè)資產(chǎn)占全社會企業(yè)資產(chǎn)的比重約90％，另外10%的比重為集體所有制企業(yè)資產(chǎn)，經(jīng)過30多年發(fā)展，這一比重仍然高達70％。

可見，國企改革之路還很長。與此同時，國有資產(chǎn)也沒有發(fā)揮好其應有的作用，沒有先做強做優(yōu)，反而是先期追求做大，就像一個人虛胖，競爭力和實力明顯受限，尤其在經(jīng)濟面臨較大下行壓力時表現(xiàn)更明顯。

作為傳統(tǒng)行業(yè)企業(yè)，地方國有水務企業(yè)也是一樣，普遍歷史比較久。原來地方國有水務企業(yè)都是事業(yè)單位，有著良好的基礎，但弊病也是很明顯的。

這些企業(yè)缺的往往不是錢，面臨的主要問題還是機制不活、效率不高、動力不足。特別是供水企業(yè)，不做供水，就沒有主業(yè)，如果只做供水，企業(yè)將來的發(fā)展就會受到限制。目前，有些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)供水量增長落后于GDP增長，且差距還在加大，甚至看到了未來幾年發(fā)展的天花板。

這給企業(yè)敲響了警鐘：不進，則意味著退。這種緊迫感和危機感迫使水務企業(yè)無論是從內(nèi)部還是外部，改革都是當務之急。目前，個別水司實現(xiàn)了混合所有制股權改革，但也是步履維艱。

2016年9月，國務院出臺了《國務院關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》（以下簡稱《意見》），明確指出“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，是深化國有企業(yè)改革的重要舉措”，并提出了“政府引導，市場運作；完善制度，保護產(chǎn)權；嚴格程序，規(guī)范操作；宜改則改，穩(wěn)妥推進”的32字原則。2016年以來，20多省份出臺了國企混改意見，但推進情況不容樂觀。

國企改革遇問題

國企改革，上熱下冷，中央出了很多文件，開了很多會，做出諸多指示、批示，下面卻沒有辦法動，特別是地方國資委下屬的地方企業(yè)，直接在一級企業(yè)層面推進混改面臨諸多問題。

資產(chǎn)規(guī)模相對較大，產(chǎn)權結構和界面相對復雜，一般的社會資本很難激活。

目標多元，要行政也要和諧，要效益也要就業(yè)，要做大也要做強……具體實踐中，幾乎難以同時滿足這么多要求，推進難度可想而知。

機制不靈活，國資方管人、管物、管事、管資本，社會資本往往望而卻步。

資產(chǎn)評估相對復雜，國有資產(chǎn)流失風險大，改革推進周期長。

所屬行業(yè)復雜，有完全競爭的行業(yè)，也不乏國家規(guī)定的重點行業(yè)和關鍵領域，產(chǎn)生資產(chǎn)分割和股權比例設置的新問題。這是因為《意見》中規(guī)定，完全競爭行業(yè)不要求國有控股，而國家規(guī)定的特定行業(yè)則必須國有控股。

一旦混改效果不佳，帶來的風險較大。地方國企一般都承擔部分政府的職能或服務，特別是環(huán)境類地方國企，涉及民生問題，一旦改革出現(xiàn)問題，直接影響公眾日常生活。

員工持股和股權激勵很難實現(xiàn)，員工積極性很難激發(fā)，社會資本方興趣銳減。

說起混改，江南水務先走一步，直接在江陰水司層面進行混改，但股權激勵一直沒有實現(xiàn)。

2015年9月21日，公司第五屆董事會第二次會議審議通過了《江蘇江南水務股份有限公司2015年限制性股票激勵計劃（草案）及其摘要》《江蘇江南水務股份有限公司限制性股票激勵計劃實施考核管理辦法》《關于提請股東大會授權董事會辦理公司限制性股票激勵計劃相關事宜的議案》等，并于2015年9月22日在《中國證券報》《上海證券報》《證券時報》以及上海證券交易所網(wǎng)站發(fā)布公告，但目前尚未獲得有關部門核準。

二級混改如何做

我們認為，在中央“宜改則改，穩(wěn)妥推進”的基本原則下，“淡馬錫模式”值得我們借鑒。

所謂“淡馬錫模式”，是指新加坡淡馬錫控股公司的經(jīng)營方式。新加坡財政部雖然擁有淡馬錫100%的控股所有權，但并不干預企業(yè)經(jīng)營決策。這樣一來，解決了機制問題及人才引進和股權激勵問題，完善了經(jīng)理人制度，特別是對下屬公司的無為而治，給二級公司以極大的發(fā)揮空間。

而國內(nèi)這種類“淡馬錫模式”探索已經(jīng)有成功的先例，如北控水務和云南水務。海峽環(huán)保成功在A股上市，也是福州水務通過設立二級公司進行混改，并將其推向資本市場的成功實例。

鑒于前述提到的“一級公司層面混改面臨諸多問題”，對“淡馬錫模式”進行改造并應用于二級公司，可視為地方國有水務企業(yè)混改探索的一條新路。

為此，我們建議國資委在《意見》的基礎上，出臺“推進國有企業(yè)在二級公司層面進行混改的細則”，包括但不限于：

第一，在二級公司層面進行混改，成立混合所有制企業(yè)，這樣程序更簡單，操作更便捷。

第二，根據(jù)二級公司合資模式和未來業(yè)務的類型，設定股權比例。如果各方均以現(xiàn)金資產(chǎn)入股，則完全是一個全新的企業(yè)，做增量而非存量，可采用現(xiàn)代企業(yè)管理制度設計治理模式，發(fā)揮各自所有制優(yōu)勢，利用社會資本激發(fā)國企現(xiàn)金貨幣資產(chǎn)的更大活力，股權比例相對靈活。

如果國企以其他資產(chǎn)作為入資，則可根據(jù)資產(chǎn)的類型設定股權比例，屬于完全競爭的行業(yè)，股權比例則不受約束，根據(jù)雙方意愿和未來市場需求進行合理設置；屬于特定行業(yè)，如壟斷行業(yè)，則國有控股，但采取國有民營的方式，引入職業(yè)經(jīng)理人制度，利用社會資本和機制激活存量資產(chǎn)，做強做優(yōu)做大國企。

第三，根據(jù)資產(chǎn)類別分別設計二級混改機制，合理分攤風險并建立隔離機制，避免因個別經(jīng)營不善對整體混改造成影響。

第四，完善職業(yè)經(jīng)理人制度，鼓勵引入員工持股和股權激勵。根據(jù)二級公司混改的類別，分別設計不同的股權激勵方案，吸引不同層次的人才，做到人盡其才。

第五，根據(jù)二級混改公司不同的經(jīng)營范圍、治理結構、商業(yè)模式等，對接不同的資本市場，設計不同的上市路徑和時間表，鼓勵快速接通資本市場。

第六，總公司可慢慢變成控股公司，控股或參股不同的下屬二級公司，并根據(jù)控股與否分別設計不同的監(jiān)管機制，確保國有資產(chǎn)的保值增值。

總的來說，我們認為，堅持公有制與非公有制經(jīng)濟共同發(fā)展，是我國經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容。混改不是目的，而是手段，不是為了混合而混合，而是能夠消除公有制與非公有制之間的障礙，讓國企和非公企業(yè)從產(chǎn)權上有機結合，不再是單純的項目、資金、人員合作，而是真正成為一家人，打造一個符合現(xiàn)代企業(yè)管理的具有良好競爭力和創(chuàng)新力的治理體系。地方國有環(huán)境類企業(yè)在二級公司層面開展混合所有制改革，有助于借助民營資本和靈活的機制，真正做強做優(yōu)做大國企，最終提高國家綜合競爭力。

（作者系E20研究院執(zhí)行院長）

編輯： 徐冰冰