導語：PPP模式很適合水環境治理。水環境治理PPP，績效很清晰，水治好與否，很好衡量;同時，水環境治理技術相對比較復雜，不是簡單的工程施工就可以結束;而且后續運營需要專業公司的參與。同時，合理的績效、項目的內容和邊界很重要。希望未來有一些肥瘦搭配、邊界合理，以及廠網河一體的項目出現。

日前，在合肥召開的城市排水PPP模式健康發展及案例實踐專題研討會中，中國城市規劃設計研究院資源能源所所長、住建部海綿城市建設技術指導專家委員會委員王家卓結合自身參與的工作、調研體會，向與會人員分享了對我國當前城市水環境治理PPP模式的思考。

本文根據嘉賓發言內容整理，未經本人審閱。

一、當前形勢

第一，十九大中，習近平總書記提出，中國特色社會主義進入了新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這個判斷是我們當前很多工作的基礎。習總書記要求，我們要增強人民的獲得感、幸福感和安全感。我們現在所說的城市水環境治理正是基于這樣的原則開展的，所謂EOD(environmental-oriented development)，就是為了讓老百姓有幸福感、獲得感、安全感。

第二，近年來，我國建設了很多污水廠，在2000年，全國污水廠數量只有482個，到2018年3月，全國已經建成運營的污水廠超過4800個，總處理能力達到1.8億噸/日。而在污水處理廠快速建設的同時，城市水環境與人民的期望依然有一定差距，仍然需要加快治理。

第三，當前經濟發展水平和工程技術水平確保了水環境治理的可行性。過去重地上、輕地下，大家對環境保護和相關市政基礎設施重視程度不夠，這也是與經濟發展階段密切相關。而今天我國的人均GDP已經超過九千美元，很多城市都具有保護環境的經濟實力，人民群眾改善環境的愿望也越來越強烈。

第四，中央領導對城市水環境高度關注。今年兩個重要的會議都提到了城市水環境：在中央財經工作領導小組第一次會議上，總書記提出七大攻堅戰，黑臭水體被放在非常重要的位置上;在日前的全國生態環保大會中，總書記再次強調了城市黑臭水體的治理。

第五，中央政府對于政策的落實情況的跟蹤和督查越來越重視。中央環保督查及黑臭水體整治環境保護專項行動正緊密進行。根據生態環境部的相關文件，黑臭水體整體環境保護專項行動不僅今年要開展，2019年、2020年還要繼續開展;中央環保督查以及回頭看已經成為常態。

第六，當前城市黑臭水體整治效果顯著，但是道路依然漫長。總體來說，黑臭水體情況有很大改善，在國家高度關注下，地方很多領導對此非常重視，有一些地方改善效果很明顯，但是還有很多工作需要做。

第七，水環境治理PPP在摸索中前進。PPP模式獲得了越來越多政府和專業人士的認可，并逐漸從污水廠擴展到水環境治理上。在PPP模式用于治理城市水環境的過程中，一些最開始嘗試的地方政府的心路歷程就很有代表性。一開始是歡天喜地的階段，都覺得招來了實力很強的專業機構和社會資本來幫忙治水了，心情很好;然后在落地的時候發現，落地過程中還是很復雜的，于是開啟了漫長的拉鋸、談判，夜不能寐;第三個階段是經過一段時間的磨合，雙方逐漸回歸了平常心態;最后，事情做得差不多了，水環境治好了，發現PPP模式用于水環境治理還是非常好的，又開始竭力推薦。總體來看，當前PPP模式用于水環境治理取得了不錯的成就，但也有一些不規范的項目影響了地方政府和專業人士對PPP的看法。

二、現象與問題

第一，前期不帶技術方案招標，后期落地難。在實際工作中，有一些項目前期沒有技術方案論證，幾個人合計算一算，就開始招標了，投資估算太隨意。一旦招完標，政府和社會資本方在項目總投資和技術方案方面就要開始漫長的談判，導致最后落地很困難。

第二，管少還是管多，是地方政府面臨兩難選擇。一些地方政府剛開始想什么都不管，只當個裁判吹口哨，后來實施起來發現不管不行，又開始管得很多。如果地方政府在水環境治理PPP過程中，管得太少的話，政府會擔心后期出了問題萬一達不到預期效果怎么辦?如果管得太多，什么事情都是政府決策，后期治理效果萬一達不了標，政府該負什么責任?所以，管多還是管少，對于政府來說，是一個兩難的選擇，有時候很難去把控這個度。

第三，代表政府的出資代表應該扮演什么角色?PPP項目中了標之后，地方政府一般都會要求要有一個企業作為政府出資方代表，參與到SPV的組建。但是有一些出資方卻找不準定位。按道理來說，PPP是一場婚姻，夫妻雙方本來應該一條心，一起經營一起面對各種困難。但是當前在PPP項目實施過程中，很多代表政府的出資方不能轉變角色和觀念，仍舊把自己當成傳統項目代建業主，來行使監管權利，要去“管”社會資本方。

第四，水環境專業性強，傳統PPP咨詢公司在績效設定時面臨巨大挑戰。不帶前期技術方案的招標，怎么做投資匡算?績效怎么設定?選那些指標納入績效考核?績效考核中定什么樣的標準?這些都是比較復雜的。目前有一些水環境治理的PPP項目的績效設定就存在不科學不合理的問題。

第五，項目的邊界科學性有待加強。對于城市水環境治理，大家的共識是：問題在水里，根源在岸上，核心在管網。要把城市水環境治好必須重視管網，但是很多項目邊界，從地圖上看，像是一根一根香腸一樣，管網部分通常不包含在項目包里，這如何能夠確保水環境治理能夠穩定持續達標呢?

第六，部分項目可用性付費和績效掛鉤比例不足。在實際案例中，一些PPP項目本質上還是延長版的BT，甚至有一些施工背景的牽頭方，就想著工程結束后拿到大部分工程費用走人，剩余的委托給給一個運營公司運營。大頭的錢都拿到了，后期運營能達標就賺到了，萬一不達標也虧不了多少，這種項目和這種操作方式，嚴重背離了水環境治理PPP的初心。

第七，社會資本方主體在發生變化。前兩年大家在討論“野蠻人”的問題，很多人擔心大型央企、國企帶著資本進入水務行業，國資委(192號)文件出來之后，很多央企對一年的投資額度有所限制，不少企業更愿意退回到工程為主的位置。水環境治理PPP項目，誰才是合格的社會資本方?考慮到水環境治理的專業性和后期運維的復雜性，我個人認為還是要以專業從事水環境治理的公司為主。當然，這些專業的公司可以與施工為主的央企國企進行聯合，央企國企也可以朝著這個方向跨界發展。

第八，部分地方政府對政策理解不到位，影響項目的推進。有些地區以為，水環境是政府付費的項目，所以不敢做，這些誤解對于水環境項目的推進有很大的阻礙作用。

第九，部分地區額度即將用完，有著想做沒法做的困境。10%的額度限制在一些地方已經成為制約，有什么樣的政策能夠支持各地繼續推進繼續推進的水環境治理PPP項目，這是當前面臨的問題。

三、思考與判斷

第一，PPP模式很適合水環境治理。水環境治理PPP，績效很清晰，水治好與否，很好衡量;同時，水環境治理技術相對比較復雜，不是簡單的工程施工就可以結束;而且后續運營需要專業公司的參與。這三個特征都表面，PPP模式很適合用在水環境治理中。此外，水環境治理項目短期投資較大，對城市人民政府的財政短期資金壓力比較大，需要解決路徑，采用PPP模式也有助于解決這一問題。

第二，后期還會有大量水環境治理PPP項目。黨和國家領導人高度重視水污染防治，水十條考核的壓力是地方政府必須面對的問題。而且部分地區的一些成功項目，比如海口的水環境治理PPP項目的成功和達到的效果，其示范和帶動作用也不容小覷，現在海口市就經常需要接待全國各地的考察團。此外，黑臭水體治理只是階段性工作，不黑不臭不是我們隊水環境的終極要求。習總書記在全國生態環保大會上提出的清水綠岸、魚翔潛底，是我們隊水環境的美好愿望，但是這還有很長的路要走。

第三，規范化是核心。有一些PPP實施方案抄來抄去，甚至名稱錯誤、前后條件不一致的都有。PPP項目中強調“兩評一案”，在水環境治理項目中同樣重要。同時，程序的規范、代表政府的出資方的行為規范也很關鍵。

第四，合理的績效很重要。目標并非越高越高。合理的、必要的、可行的績效非常重要。

第五，項目的內容和邊界很重要。我們希望未來有一些肥瘦搭配、邊界合理，以及廠網河一體的項目出現。

第六，必須充分認識到技術方案的重要性。技術方案的作用包括但不限于：招標前幫政府確定的主要技術內容和投資，招標后指導工程實施內容。技術方案的好壞將直接決定實施成效。

第七，誰能堅持到最后?現在很多的企業都想做水環境治理PPP，但我個人判斷，未來要更多地考慮到資金問題、融資成本、監管的規范性，我相信未來將更多地回歸本質，讓專業的人做專業的事情，是PPP項目的初衷之一。

第八，施工是制約。市政施工有專業性和特殊性，包括材料選擇都要考慮到后期運營，施工時間的制約會影響質量保障，施工質量則影響全生命周期的收益。而實際中，不少項目工程材料的選擇、施工的質量都有很大的提升空間。工程施工也需要請專業的人做專業的事情，不是會做工程施工，就什么都會做了。好的施工質量不僅能解決投資，更能在為后期水環境治理效果的持續穩定達標打下堅實的基礎。

編輯： 趙凡