清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系 水業(yè)政策研究中心 常杪

　　在我國城市污水處理廠建設(shè)高峰期，隨著污水處理率的提高，污泥的產(chǎn)生量也不可避免的大幅度增加。“10五”期間污水處理廠建設(shè)的迅猛發(fā)展也預(yù)示著“11五”將是污泥處理設(shè)施建設(shè)發(fā)展的真正起點(diǎn)。現(xiàn)在中央以及地方政府都已認(rèn)識到污泥處理處置問題的重要性，也把這項(xiàng)工作列入下一階段的重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域。但是目前尚有一些問題沒有明確的指導(dǎo)性意見，影響規(guī)劃的制定、投資方向與融資渠道的確定。本文將剖析現(xiàn)在所面臨的問題并提出解決思路以供決策參考。

 　　1．問題的提出

　　有關(guān)污泥處理處置設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行投融資方面，主要有以下三個問題沒有明確：第一是污泥處理處置到底需要多少錢，即投資規(guī)模；第二是污泥處理處置設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營體制問題，即政府投資運(yùn)營，還是政府投資企業(yè)運(yùn)營，還是靠市場的力量企業(yè)投資企業(yè)運(yùn)營管理，這個問題還沒有一個明確的指導(dǎo)性意見；第三是污水處理費(fèi)的保本微利并沒有充分考慮污泥處理處置的費(fèi)用問題，如何在污水處理費(fèi)和政府補(bǔ)貼中落實(shí)這部分的資金需求問題。

　　本文以污水處理廠廠界為準(zhǔn)，廠內(nèi)為污泥處理，廠外為污泥處置，這種分類便于下面關(guān)于污泥處理處置設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營體制討論。

　　 2．污泥處理處置投資規(guī)模預(yù)測

　　首先有關(guān)污泥處理處置投資規(guī)模預(yù)測問題，污泥的條件、地方政府的財力、地區(qū)的地理與土地資源狀況、污水處理廠的布局、污泥產(chǎn)生量、污泥的市場出路、環(huán)保要求等因素將決定污泥處理處置的技術(shù)路線的選擇。技術(shù)的選擇決定了污泥處理處置的成本，將決定投資總量需求的預(yù)測。但是污泥處理處置技術(shù)的選擇需要因地制宜，干化焚燒、填埋以及有條件進(jìn)行土壤改良、農(nóng)用及園林綠化肥料或作為水泥生產(chǎn)、制熱工廠的燃料等不同技術(shù)處理投資相差很大，特別是可資源化的情況下還會有一定的收入，因此做出全國范圍內(nèi)確切的投資總量預(yù)測是有困難的。特別是在現(xiàn)階段各種技術(shù)處理方案還在探索之中，個案居多，還沒有形成公認(rèn)的業(yè)內(nèi)平均成本。

　　在這種情況下首先應(yīng)該明確污泥處理處置的投融資原則以及政府和企業(yè)的責(zé)任分配，對不同的地區(qū)進(jìn)行分類指導(dǎo)，是目前可行的做法。而具體落實(shí)到每個地方政府需要不僅制定污泥處理處置專項(xiàng)規(guī)劃，同時還要制定投資規(guī)劃，落實(shí)融資和建設(shè)、運(yùn)營體制等事宜。

 　　3．污泥處理處置投資、建設(shè)與運(yùn)行體制

　　目前，各級政府應(yīng)該承擔(dān)起污泥處置設(shè)施投資、建設(shè)的責(zé)任。原因有三個方面，第一，由于污泥的偷排或不妥當(dāng)?shù)奶幚硖幹脮憝h(huán)境的二次污染，同時也嚴(yán)重影響污水處理的效果。第二，目前污水處理費(fèi)收費(fèi)不到位、收費(fèi)水平過低。在這種情況下，污水處理廠的市場化項(xiàng)目也往往已將污水處理費(fèi)收費(fèi)權(quán)抵押給了銀行，所以作為沒有收費(fèi)保障的污泥處置則面臨商業(yè)融資的困難，市場化運(yùn)作難度大。

　　目前在建立污泥處理處置投資、建設(shè)與運(yùn)行體制時可考慮以下三個原則。

　　第一，在建新的污水處理廠的同時設(shè)計、建設(shè)污泥處理設(shè)施，并同時運(yùn)行。地方政府須同時著手規(guī)劃設(shè)計污泥處置設(shè)施，根據(jù)污泥的產(chǎn)生情況建設(shè)污泥處置設(shè)施，政府要從自身的條件因地制宜組織規(guī)劃與建設(shè)。已建污水處理廠須在11五期間建設(shè)相應(yīng)的污泥處置設(shè)施，根據(jù)技術(shù)選擇調(diào)整已有污水處理廠的污泥處理的工藝。由于污泥處置要涉及到如市政部門、園林部門、環(huán)保部門等政府部門、農(nóng)民、水泥和電廠等企業(yè)、垃圾填埋場，需要建立一個完整的產(chǎn)業(yè)鏈，不是一個企業(yè)可以解決的，需要政府系統(tǒng)規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)其設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行。

　　第二，污泥處置的投融資主體應(yīng)該是政府。很多地方政府在污水處理廠市場化以后，大幅度減少了前期的建設(shè)投資，政府應(yīng)該在財政里準(zhǔn)備專門預(yù)算來建設(shè)污泥處置設(shè)施。在有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的特大城市應(yīng)該有政府規(guī)劃投資建設(shè)集中的污泥處置設(shè)施如焚燒處置設(shè)施、填埋設(shè)施。在中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，國債、政策性貸款、國際金融組織的軟貸款應(yīng)該把污泥處置設(shè)施的建設(shè)作為重點(diǎn)支持領(lǐng)域，提供其所需資金，并降低其融資成本，同時把國際先進(jìn)的處理技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)進(jìn)來。政府事業(yè)單位或國有企業(yè)來運(yùn)營管理。國家環(huán)保總局的創(chuàng)建國家環(huán)保模范城市考核指標(biāo)城市生活污水處理率大于60%，不僅要考核其污水處理率，還要同時檢查其污泥處理處置的狀況，加速污泥處理處置設(shè)施的建設(shè)。

　　第三，作為投資不大、并有一定經(jīng)濟(jì)收入的可資源化的污泥處置設(shè)施，要在嚴(yán)格把好環(huán)保關(guān)的情況下，企業(yè)作為主角在政府的配合下進(jìn)行設(shè)施建設(shè)的商業(yè)運(yùn)作，政府應(yīng)為企業(yè)提供低息貸款、給予稅收上的優(yōu)惠，扶植環(huán)保企業(yè)的成長。

 　　4．污水處理費(fèi)與政府補(bǔ)貼

　　按照國家發(fā)展改革委、建設(shè)部、國家環(huán)保總局《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》的要求，對于重點(diǎn)流域地區(qū)，應(yīng)在2005年內(nèi)將污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整到保本微利水平，對污水處理收費(fèi)達(dá)不到0．8元／噸的城市，其污水處理設(shè)施項(xiàng)目國家不予資金支持。而現(xiàn)狀是到目前為止超過0.8元/噸的城市只有北京、上海、南京、深圳、徐州、蘇州等少數(shù)大中城市。中西部以及東北的大部分大中城市的污水處理費(fèi)仍在0.4元/噸以下，難以做到污水處理廠建設(shè)與運(yùn)營的保本微利，根本滿足不了污泥處理處置的要求。污泥偷排成了污水處理廠減少運(yùn)營成本的手段之一，不論是國有的污水處理廠還是市場化項(xiàng)目的污水處理廠都普遍存在這一問題，而監(jiān)管部門也無能為力解決這一問題。

　　污水處理費(fèi)的征收主體是地方政府，地方政府根據(jù)企業(yè)上報的成本或市場化項(xiàng)目簽訂的處理價格支付給企業(yè)，即便收取的污水處理費(fèi)很低，也不影響企業(yè)的收入，這種情況下，政府的補(bǔ)貼所占的比例大。在市場化項(xiàng)目的情況下，如BOT項(xiàng)目或TOT項(xiàng)目一般地方政府付給企業(yè)污泥的處理和運(yùn)輸費(fèi)用，企業(yè)委托專業(yè)的運(yùn)輸公司外運(yùn)。一般占污水處理廠運(yùn)營費(fèi)用的10%左右。所以，目前的污水處理費(fèi)的概念是涵蓋了污水處理廠內(nèi)部的污泥處理費(fèi)用的。但是污泥的最終處置費(fèi)用并沒有包括在內(nèi)。所以可以把污泥的處理和污泥的處置分開來考慮，在調(diào)整和核撥污水處理費(fèi)或市場化項(xiàng)目政府核撥的過程中，一定要保證將污泥處理成本納入。以免在污泥處理環(huán)節(jié)，損害企業(yè)的處理積極性或因盈利取向?qū)е挛勰嗖徽?dāng)處理隨后偷排的現(xiàn)象的發(fā)生。而最終處置應(yīng)該由政府投入專項(xiàng)資金進(jìn)行建設(shè)。

　　5．污泥處理處置監(jiān)管

　　污泥的處理處置監(jiān)管主要可以從以下三個方面來考慮。

　　第一，生產(chǎn)運(yùn)行監(jiān)管。污泥處理處置的監(jiān)管是目前污水處理廠監(jiān)管的重要工作之一。深圳龍崗區(qū)在污泥處理處置監(jiān)管中規(guī)定監(jiān)管人員在每周巡查中都記錄污泥出運(yùn)車數(shù)、噸數(shù)，兩次巡查期間脫水機(jī)運(yùn)行時間，兩次巡查期間脫水絮凝劑使用量，并且要求各廠在生產(chǎn)報表中上報污泥量和脫水污泥含水率，以便進(jìn)行核查。另外每月安排一次對污泥外運(yùn)情況的跟蹤觀察。

　　第二，轉(zhuǎn)移和最終處置監(jiān)管。污泥的處理處置過程中涉污泥產(chǎn)生者——污水處理廠、污泥的搬運(yùn)者——運(yùn)輸公司、最終處置者，企業(yè)在盈利驅(qū)動下，會在可減少成本的環(huán)節(jié)鉆空子。這就需要有一個全過程的監(jiān)管制度。環(huán)保的危險廢棄物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法是個有效的辦法，可以借鑒。

　　第三，環(huán)保監(jiān)管，環(huán)保部門應(yīng)嚴(yán)格控制工業(yè)污水超標(biāo)排放到污水收集管網(wǎng)，可授權(quán)污水處理廠對其上游的重點(diǎn)污染源進(jìn)行調(diào)查，環(huán)保部門應(yīng)該積極配合對重點(diǎn)污染源行使處罰權(quán)，以保證污水處理廠的正常運(yùn)行、控制污泥的重金屬含量。

編輯：武紅霞